II OSK 205/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Marek Gorski (spr.) Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 2858/02 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2002 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] nakazującą A. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową o konstrukcji drewnianej i wymiarach 7,50m x 4,40m (wraz z tarasem) plus 0,55m x 1,00m na działce [...] w J. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, iż budowa przedmiotowego obiektu budowlanego została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. a do takich obiektów, jak prawidłowo przyjęły organy Nadzoru Budowlanego, stosuje się dotychczasowe przepisy tj. Prawo budowlane z 1974 r., które poprzedzało Prawo budowlane z 1994 r. Zresztą jak podkreślił sąd meriti wybór pomiędzy stosowaniem ustawy Prawo budowlane z 1974 r. a ustawy z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) nie miało istotnego wpływu na sytuację prawną skarżącej, gdyż ta ostatnia ustawa zawierała w swych przepisach art. 51 ust. 1 pkt 1, którego treść odpowiada treści zastosowanego w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji publicznej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Z przepisu tego zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że nakaz rozbiórki uzależniony jest od naruszenia przepisów obowiązujących w okresie budowy i znajdowania się obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod inny rodzaj zabudowy. Oznacza to zdaniem sądu meriti, iż nieistotny jest zarzut, że działka nr [...] w J. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod budownictwo letniskowe. Istotne jest, iż w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego teren tej nieruchomości przeznaczał pod uprawy leśne. Tej okoliczności skarżąca nie kwestionowała, podobnie jak faktu wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę, a ani ona ani jej ojciec – R. J. nie uzyskali decyzji o legalizacji tego obiektu budowlanego. W tej sytuacji decyzję, która na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazywała rozbiórkę obiektu, należy zdaniem sądu meriti uznać za zgodną z prawem, tym samym za zgodną z prawem uznać należy decyzję organu II instancji utrzymującą ją w mocy. Wyrok ten zaskarżył skargą kasacyjną pełnomocnik skarżącej. Wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania pełnomocnik skarżącej zarzucił wyrokowi: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – w skrócie p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie przez organ administracji publicznej w toku postępowania art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. wskutek niewyjaśnienia statusu planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna uchwalonego uchwałą nr IX/17/79 i jego znaczenia dla skarżącej, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane bez ustalenia i wskazania jakie przepisy prawa budowlanego, obowiązujące w chwili budowy, zostały naruszone a także naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez akceptację nierównego traktowania obywateli przez władzę publiczną w tym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż kwestie sprzeczności obiektu z ówcześnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym pominięto milczeniem przyjmując a priori, że skoro obiekt znajduje się na terenie przewidzianym w prawie na cele leśne, to musi tak być ponad 30 lat. Kiedy wybudowano przedmiotowy obiekt dokładnie nie wiadomo, tym samym nie ustalono jakie przepisy o planowaniu naruszył ten obiekt. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo ustalił, iż przedmiotowy obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję letniskową został posadowiony na gruncie w latach 70-tych ubiegłego stulecia. Świadczy o tym protokół z przeprowadzonego dowodu z oględzin z dnia 27 lutego 2002 r. podpisany przez skarżącą, z treści którego jednoznacznie wynika, że "obiekt powstał na przełomie lat 1970-1971", co więcej z treści tego protokołu wynika, iż już w latach 70-tych ojciec skarżącej czynił starania o zalegalizowanie obiektu. Powyższe wskazuje na bezzasadność zarzutu skargi kasacyjnej co do nieprawidłowości zastosowania przez organ administracji art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Słusznie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy (przed 1 stycznia 1995 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe to przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Ta zasada nie ma jednak w przypadku skarżącej znaczenia dla jej sytuacji prawnej, bowiem treść art. 52 ust. 1 pkt 1 (a nie jak błędnie wskazał sąd meriti art. 51 ust. 1 pkt 1) Prawa budowlanego z 31 stycznia 1964 r. (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) odpowiada treści art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Z treści art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy rozpoczęcia budowy lub zakończenia budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela. Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 (ONSA 1/06), w którym Sąd wypowiedział się na temat stosowania norm prawnych określających odpowiedzialność administracyjną stanowiących sankcje za naruszenie zakazów czy też nakazów. Zauważyć należy, iż tzw. samowolnik mógł uniknąć sankcji rozbiórki, jeżeli w stosownym czasie uzyskałby zalegalizowanie samowoli na podstawie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Użytkowanie obiektu posadowionego bez pozwolenia na użytkowanie niesie za sobą tę konsekwencje, iż zmiana planu zagospodarowania terenu lub uchwalenie planu zagospodarowania terenu dla terenów, które opracowania takiego nie miały, może przeznaczyć grunty pod innego rodzaju zabudowę niż zabudowa przedmiotowa. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. miał na celu z jednej strony uporządkowanie ładu przestrzenno-budowlanego z drugiej strony stwarzał możliwość pozostawienia tych obiektów, które podlegały legalizacji. Ograniczał on bowiem możliwość orzekania nakazu rozbiórki tylko do obiektów, które zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym znajdowały się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę lub przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Podobnie zagadnienie to traktują obowiązujące obecnie art. 48 ust. 2 i art. 49 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. W przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ustawodawca wyraźnie odróżnił jakie przepisy bierze organ pod uwagę. Zapis "znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" jest różny od zapisu w art. 37 ust. 1, bez pkt 1 i 2, tej ustawy. Gdyby ustawodawca nie chciał wskazywać na przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili orzekania rozbiórki zapis art. 37 ust. 1 byłby zbędny. Zauważyć należy, iż Prawo budowlane z 1974 r. przewidywało możliwość legalizacji tzw. samowoli budowlanej. W art. 40 tej ustawy zawarto zapis, iż w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisem, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 właściwy terenowy organ administracji, wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wydanie w określonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Taka sytuacja, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, możliwa była tylko wówczas, jeżeli w chwili wydania decyzji o jakiej mowa w art. 40 w/w ustawy obiekt budowlany znajdował się na terenie przeznaczonym pod zabudowę i to zabudowę określonego rodzaju. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 354/05 (Lex nr 190937) wyraził pogląd, iż ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane nie zawierała przepisów, które umożliwiałyby legalizację samowoli budowlanej w przepadku niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela. Zdaniem Sądu ustawodawca świadomie używa dwóch różnych czasów, przeszłego w art. 37 ust. 1 bez pkt 1 i 2 oraz teraźniejszego w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Planowanie przestrzenne przewiduje możliwość zmiany przeznaczenia terenu, Może zatem dojść do sytuacji, w której obiekt wbudowany na terenie, który w chwili budowy nie był przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony pod inny rodzaj zabudowy, a wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego zmienił się charakter nieruchomości i w chwili wydawania decyzji z art. 40 w/w ustawy, obiekt znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę. W takiej sytuacji nie stosuje się rygorów o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Zmiana planu zagospodarowania wyłączająca teren spod możliwości zabudowy powodowała, iż wówczas miały zastosowanie postanowienia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Za takim rozumieniem tego przepisu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 1070/96 (Lex 43265). Tylko wówczas nie można byłoby orzec o nakazie rozbiórki, jeżeli obiekt budowlany dałoby się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, w tym także z przepisami o planowaniu przestrzennym. Powyższe nie pozwala organom na odstąpienie od art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i czyni bezprzedmiotowym rozważania na temat tzw. względniejszej sankcji dla samowolnika. Przepisy o planowaniu przestrzennym nie działają wstecz; gdyby ojciec skarżącej wykorzystał skutecznie możliwości legalizacji, do czego był uprawniony a nie zobowiązany, nie doszłoby do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Zauważyć należy, iż w protokole z oględzin w dniu 27 lutego 2002 r. skarżąca wskazywała, iż jej ojciec w latach 70-tych czynił starania o zalegalizowanie obiektu. Skoro skarżąca nie dysponuje decyzją legalizacyjną to nie oznacza, iż do zalegalizowania obiektu doszło, co więcej w aktach sprawy brak jest dowodów na to, że takie działania ojciec skarżącej podjął, co czyni twierdzenie skarżącej niezasadnym. Odnosząc się do zarzutu istnienia innego planu zagospodarowania przestrzennego należy traktować je jako gołosłowny. W aktach sprawy znajduje się wypis z planu miejscowego ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna wraz z załącznikiem graficznym, w którym działka nr [...], na której pobudowany jest przedmiotowy obiekt, przeznaczona jest pod uprawę leśną. Bezzasadny jest również zarzut nierównego traktowania obywateli. Decyzje zezwalająca na użytkowanie domków letniskowych J. J., W. P. i R. P. zostały wydane w 1977 r., a zatem nie podlegają przepisom ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Decyzje te nie wskazują zresztą dokładnych lokalizacji legalizowanych obiektów, a ponadto w aktach sprawy znajduje się decyzja wydana z upoważnienia Wojewody Gdańskiego z dnia 30 października 1981 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia 21 września 1981 r. Z treści uzasadnienia tej decyzji wynika jednoznacznie, że dotyczy planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr IX/37/79 RNMiG w Kościerzynie, który przeznaczał przedmiotowy teren pod budownictwo letniskowe, jednakże z konkretnym określeniem przeniesienia na ten teren istniejących już od dawna w tym rejonie domków letniskowych usytuowanych w lesie w pasie przyjeziornym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż zaskarżony wyrok nie narusza prawa, na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.