VIII SA/Wa 86/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2010 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] września 2009 r. Nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. powoływanej dalej jako Prawo budowlane) nakazał B.R. dokonanie rozbiórki dobudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego o wymiarach 6,40 m x 4,45 m zlokalizowanej na działce o nr ew. gruntu [...] w miejscowości M, Gm. P. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stwierdził, że w trakcie wizji na gruncie ustalono, że Inwestor wykonał nadbudowę i dobudowę do budynku mieszkalnego o wymiarach 6,40 m x 4,45 m. Dach rozbudowywanej części został skierowany na działkę inwestora. Jednocześnie organ stwierdził, że nie można uznać, iż przedmiotowe roboty budowlane były prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 1980 r., ponieważ z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, ze decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie zostanie rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Z uwagi na to, że Inwestor nie posiada dziennika budowy nie ma możliwości udowodnienia, iż budowa nie została przerwana na dłużej niż 2 lata. W związku z tym, wznowienie robót budowlanych było możliwe po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na to, że Inwestor takiej decyzji nie posiadał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] wstrzymał roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie oraz zobowiązał B.R. do przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku obowiązującego planu, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z oceną stanu technicznego wykonanych robót sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe oraz zaświadczenie o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym, że Inwestor w zakreślonym 90 dniowym terminie nie wywiązał się z nałożonego obowiązku należało orzec nakaz rozbiórki. Odwołanie od tej decyzji złożył B.R. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest z oczywistym naruszeniem przepisów procesowych, gdyż wobec tego samego przedmiotu prowadzone są trzy postępowania administracyjne: - postępowanie wszczęte w 2004 r., w którym wydano postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., i do chwili obecnej nie zakończone żadną decyzją, - postępowanie wznowieniowe, wszczęte postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., do chwili obecnej nie zakończone żadną decyzją, - postępowanie zainicjowane w dniu [...] stycznia 2007r. zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji. Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z póz. zm. ) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Organ II instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. prawidłowo przeprowadził postępowanie legalizacyjne w niniejszej sprawie. Podzielił poglądy organu I instancji co do tego, że roboty budowlane nie były prowadzone w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 1980 r. Zauważył, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy i przy braku sprzeciwu z jego strony. W przedmiotowej sprawie Inwestor realizował nadbudowę i dobudowę w warunkach samowoli budowlanej. W związku z tym, organ I instancji zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wszczął procedurę legalizacyjną wykonanych robót budowlanych nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów w terminie 90 dni. Inwestor nie przedstawił w zakreślonym terminie wymaganych dokumentów, wobec tego wypełniona została dyspozycja ust. 4 art. 48 Prawa budowlanego zobowiązująca organ do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego dobudowanego pomieszczenia. Odnosząc się do zarzutu prowadzenia trzech postępowań co do tego samego przedmiotu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że toczy się tylko jedno, bowiem postępowanie wznowieniowe i wydane w jego trakcie postanowienie zostało wzruszone postanowieniem Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...]. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B.R. W uzasadnieniu skargi ponownie wskazał, że w stosunku do tego samego przedmiotu toczą się trzy odrębne postępowania. Pierwsze wszczęte w 2004r.,następne wszczęte w 2007 r. oraz postępowanie zainicjowane postanowieniem Nr [...] r. o wznowieniu postępowania, które nadal jest w toku, bowiem nie zakończyło się żadną decyzją. W ocenie Skarżącego brak rozważań na ten temat w zaskarżonej decyzji świadczy o pobieżnym potraktowaniu tego zagadnienia. Poza tym, B.R. wskazał, że w równolegle toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym budowy przez W.S. osadnika ścieków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. uznał, że roboty budowlane były prowadzone w oparciu o przywoływane już wcześniej pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 1980 r. W związku z tym, jego roboty budowlane winny być potraktowane w ten sam sposób. Nadto Skarżący wskazał, że toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności wydanej w toku niniejszego postępowania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o umorzeniu postępowania w przedmiocie robót budowlanych wykonanych przez Skarżącego. W trakcie tego postępowania Główny Inspektor Nadzoru budowlanego stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ powiatowy nie ustalił ponad wszelką wątpliwość, czy przedmiotowe roboty budowlane zostały rozpoczęte przed upływem dwóch lat od dnia wydania pozwolenia na budowę, czy prowadzone były zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz czy nie były przerwane na czas dłuższy niż dwa lata. Pogląd ten uzyskał aprobatę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 13 lutego 2008 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1686/07 ) stwierdził, że ,,Zgodnie zaś z art. 75 § 1 i 2 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania." W ocenie Skarżącego organy nadzoru budowlanego I i II instancji całkowicie zignorowały zarówno wskazania centralnego organu nadzoru budowlanego, jak też ocenę prawną wskazaną w cytowanym wyroku. W aktach nie ma śladów podejmowania jakichkolwiek działań w celu zgromadzenia dodatkowych dokumentów, uzyskania zeznań świadków, opinii biegłych, oświadczeń stron, czy dokonania oględzin. Postępowanie takie narusza art. 7, 11, 75, 80, 107 §3 i 136 Kpa. Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, niezbędnym więc jest wyeliminowanie ich z porządku prawnego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielokrotnie wskazywano na wagę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami określonymi w Kpa. Z tego też względu postępowanie w niniejszej sprawie winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w kpa, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 kpa), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębiać zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 §1 kpa), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić (art. 107 § 3 kpa) w sposób wymagany przez przepisy kpa. Samo uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji, organy administracji dopuściły się szeregu naruszeń przepisów postępowania, pomijając podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego pominęły w ogóle w swych rozstrzygnięciach i rozważaniach, przedstawionych w zaskarżonych decyzjach, podnoszoną przez skarżącego kwestię kontynuacji robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] stycznia 1980 r. Przy czym należy się zgodzić z poglądem zaprezentowanym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do tego, że w rozpatrywanej sprawie organ powiatowy nie ustalił ponad wszelką wątpliwość, czy przedmiotowe roboty budowlane zostały rozpoczęte przed upływem dwóch lat od dnia wydania pozwolenia na budowę, czy prowadzone były zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz czy nie były przerwane na czas dłuższy niż dwa lata. Organ I instancji stwierdza jedynie, że roboty budowlane nie były prowadzone w oparciu o wspomniane wyżej pozwolenie na budowę, ponieważ przerwa w robotach trwała ponad dwa lata. Nie wskazuje jednak kiedy rozpoczęto roboty, czy je zakończono i kiedy trwała trwająca dłużej niż dwa lata przerwa w prowadzeniu robót. Przede wszystkim jednak nie wyjaśniono w oparciu o jakie dowody organ nadzoru budowlanego poczynił takie ustalenia. Analizując materiał dowodowy można stwierdzić, że w toku postępowania wyjaśniającego nie przeprowadzono w tym zakresie żadnych dowodów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaakceptował powyższe stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego bez wyjaśnienia, dlaczego uznał ustalenia organu I instancji za prawidłowe. W tej sytuacji, przyjęty przez organy nadzoru budowlanego pogląd o przerwie trwającej ponad dwa lata należy uznać za arbitralny nie znajdujący oparcia w materiale dowodowym. Wypada zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2008 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1686/07 ), gdzie stwierdził, że ,,Zgodnie zaś z art. 75 § 1 i 2 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania." Zaniechanie przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek dowodów w celu ustalenia pełnego stanu faktycznego należy uznać za obrazę przepisów postępowania mogącą mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Niezależnie od powyższych okoliczności należy wskazać, że rację ma Skarżący co do tego, że w toku postępowania administracyjnego nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego: postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Ustawy Prawo budowlane w treści różniące się od postanowienia z dnia [...] czerwca 2009r. a dotyczące tego samego zagadnienia, postanowienie z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] o wznowieniu postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany jest przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad, w szczególności zadbać o należyte wyjaśnienie stanu faktycznego, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy pozwoliły na prawidłową subsumcję, czyli właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji .