VII SA/Wa 222/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez A. K. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Wojewody [...] z [...] września 2009 r. o umorzeniu postępowania dotyczącego udzielenia -na wniosek [...] z [...] lipca 1986 r.- pozwolenia na budowę napowietrznej linii SN 15 kV, napowietrznej linii NN, remontu napowietrznej linii NN oraz sześciu stacji transformatorowych słupowych STS a-20/250 w miejscowości [...], gmina [...], w części dotyczącej działki ew. [...]. Powyżej wskazane decyzje zostały wydane na skutek decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2009 r. nr [...], którą ww. organ ostatecznie załatwił wniosek A. K. o stwierdzenie nieważności decyzji z Wojewody [...] z [...] września 1986 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę powyżej wskazanej inwestycji. Wniosek ten A. K. zawarła w piśmie z [...] lipca 2005 r. i od tejże daty prowadzone było przez GINB postępowanie w ww. trybie nadzwyczajnym, które poprzedzone zostało postępowaniem w zakresie odtworzenia akt. Decyzje wydane w toku tego postępowania były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 29 września 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 744/06), oraz wyrokiem z 28 lutego 2008 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1780/07), uwzględnił skargi skarżącej z przyczyn procesowych, zalecając uzupełnienie materiału dowodowego i ponowną ocenę sprawy. W konsekwencji, powyżej wskazaną decyzją z [...] stycznia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję własną z [...] maja 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1986 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...] położonej we wsi [...] i stwierdził nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1986 r. w części dotyczącej wskazanej działki, w pozostałym zakresie decyzję własną z [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy. Powodem wydania takiego orzeczenia było przyjęcie przez GINB, że decyzja Wojewody [...] w ww. części została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.), albowiem inwestor nie uzyskał zgody właściciela działki o nr ew. [...] na jej dysponowanie na cele budowlane. W tym miejscu zasadnym jest wyjaśnienie, iż A. K. stała się właścicielką działki nr ew. [...] na podstawie darowizny dokonanej przez poprzedniego właściciela tej działki, jej brata – Z. K. Z uwagi na zapadłe w dniu [...]] stycznia 2009 r. rozstrzygniecie, Wojewoda [...] przyjął, iż do rozpatrzenia pozostał wniosek o pozwolenie na realizację ww. inwestycji w części dotyczącej działki o nr ew. [...] we wsi [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w powyżej wskazanym przedmiocie, w dniu [...] września 2009 r. Wojewoda [...] wydał decyzję, którą w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z analizy zebranego materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawca, tj. [...] już nie istnieje i nie posiada następcy prawnego. Tym samym bezprzedmiotowym jest prowadzenie postępowania przez organ architektoniczno-budowlany w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (tj. postępowania prowadzonego wyłącznie na wniosek). W odwołaniu od tej decyzji A. K. wskazała, iż niezrozumiałe jest dla niej działanie Wojewody [...]. Zauważyła, iż w postępowaniu dotyczącym odtworzenia akt sprawy zakończonej decyzją z [...] września 1986 r. oraz z jej wniosku o stwierdzenie nieważności jako strona postępowania występowało [....], a obecnie uznano, iż Przedsiębiorstwo to nie jest następcą prawnym inwestora. Odwołująca się wskazała także, iż spodziewała się od organu podjęcia stosownych kroków administracyjnych zmierzających do skłonienia bezprawnych użytkowników jej nieruchomości (tj. [...]), do uregulowania kwestii opłat za użytkowanie terenu i zrekompensowanie poniesionych strat za minione lata. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2009 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu na wstępie wskazał, że nie podziela stanowiska organu I instancji, iż Przedsiębiorstwo [...], które uległo likwidacji w 1992 r. nie posiada następcy prawnego. Zauważył, iż z pisma [...] wynika, że następcą prawnym inwestora w omawianej sprawie jest [...] Niezależnie od powyższego GINB wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołując się na orzecznictwo stwierdził, że po zrealizowaniu określonej inwestycji zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 k.p.a. ulec umorzeniu. Wyjaśnił przy tym, iż organem właściwym do podjęcia działań w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zrealizowane, a inwestor nie posiada pozwolenia na budowę jest właściwy miejscowo organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego. Dodał także, iż kwestie dotyczące przyznania odszkodowania w związku z korzystaniem z nieruchomości odwołującej się bez jej zgody, należą do właściwości sądu powszechnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję GINB z [...] listopada 2009 r. skarżąca – A. K. wskazała, iż oczekiwała prawnego uregulowania sytuacji zaistniałej na skutek decyzji GINB z [...] stycznia 2009 r. wydanej po dwóch wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Istotą postępowania winno być, jak wskazała, doprowadzenie do skutecznego wyeliminowania skutków błędnej decyzji z 1986 r. Zauważyła, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] winien podjąć odpowiednie czynności, tymczasem nie zrobił on nic celem przywrócenia porządku prawnego w występującej w niniejszej sprawie sytuacji, choć był o wszystkim informowany. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [....] z [...] września 2009 r. Na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzją z 21 września 2009 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę napowietrznej linii SN 15 kV, napowietrznej linii NN, remontu napowietrznej linii NN oraz sześciu stacji transformatorowych słupowych STS a-20/250 w miejscowości [...], gmina [...], w części dotyczącej działki ew. [...]. W tym miejscu, z uwagi na zarzuty skargi, należy zauważyć, iż kontrolowane postępowanie (prowadzone przez Wojewodę, a następnie Głównego Inspektora i zakończone zaskarżoną decyzją), było wynikiem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2009 r., którą ostatecznie (na żądanie skarżącej), stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 1986 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę powyżej wskazanej inwestycji, w części dotyczącej działki o nr ew. [...] we wsi [...]. Tym samym wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w ww. części, tj. odnoszącej się do działki ew. [...] w [...], wymagał załatwienia. Zatem podkreślić raz jeszcze trzeba, iż niniejsza sprawa prowadzona przez organy architektoniczno - budowlane dotyczyła wniosku o pozwolenie na budowę w części pozostającej do rozpatrzenia na skutek ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na skutek tego orzeczenia nadzorczego wniosek z 1986 r. o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę i przebudowę urządzeń elektroenergetycznych pozostał bowiem w części niezałatwiony. Każdy zaś wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wymaga załatwienia decyzją administracyjną. Przy czym, jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny postępowanie wszczęte takim wnioskiem stało się bezprzedmiotowe (co oznacza, że nie jest możliwe wydanie orzeczenia co do istoty), to wówczas organ ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania, przewidzianą w art. 105 § 1 k.p.a. Taka też przyczyna, uniemożliwiająca wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, zaistniała w niniejszej sprawie. Wniosek o pozwolenie na budowę w opisanym powyżej zakresie był rozpatrywany -jak wynika z akt administracyjnych- w sytuacji, gdy inwestycja objęta wnioskiem (a więc na działce o nr ew. [...] w [...]), została już zrealizowana. Okoliczność ta wynika m.in. ze znajdującego się w aktach administracyjnych wniosku skarżącej z [...] lipca 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1986 r. W piśmie tym skarżąca wskazała, że w roku 1987 na działce o nr ew. [....] w [...], [...] oraz Urząd Wojewódzki – [...] (inwestorzy), wybudowali urządzenia energetyczne w ramach modernizacji miejscowych sieci SN i NN. Okoliczność ta musiała być uwzględniona w sprawie. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma bowiem charakter decyzji uprawniającej do rozpoczęcia robót budowlanych. Oznacza to, że nie można takiej decyzji wydać w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych. W wyroku z 7 grudnia 2005 r. (sygn. akt II OSK 286/05, lex nr 190997), Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż po zrealizowaniu określonej inwestycji zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 k.p.a. ulec umorzeniu. W wyroku z 25 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 333/07, lex nr 468743), Naczelny Sąd Administracyjny powyższe stanowisko potwierdził. Zauważył, iż istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Skoro zatem inwestor rozpoczął roboty budowlane - wydawanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe - nie można bowiem w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Z tego też powodu, tj. zrealizowania inwestycji objętej wnioskiem z [...] lipca 1986 r. o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę i przebudowę urządzeń elektroenergetycznych na działce o nr ew. [...] we wsi [...], rozpatrzenie tego wniosku w ww. części -co do istoty- stało się bezprzedmiotowe. To zaś uzasadniało zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenie w oparciu o ten przepis postępowania w ww. sprawie. Stąd w ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] o umorzeniu postępowania jest prawidłowa, uzasadniona okolicznościami sprawy i stanem prawnym. Jednocześnie zauważyć w tym miejscu trzeba, iż Główny Inspektor orzekając w sprawie jako organ odwoławczy słusznie nie podzielił uzasadnienia decyzji wydanej w I instancji. Zasadnie nie zgodził się z tym, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na to, iż brak jest następcy prawnego inwestora. Tym bowiem Wojewoda [...] uzasadnił umorzenie postępowania (nie dostrzegając zupełnie powyżej omówionej okoliczności związanej z wykonaniem inwestycji). Tymczasem z akt administracyjnych wyraźnie wynika, iż Przedsiębiorstwo [...] było jedynie wykonawcą przedmiotowej w sprawie inwestycji, a to oznacza, że błędnie Przedsiębiorstwo [...] zostało uznane przez Wojewodę [...] za inwestora w niniejszej sprawie. Błędnie też w konsekwencji Wojewoda [...] przyjął, iż skoro Przedsiębiorstwo [...] zostało zlikwidowanie i nie ma następcy prawnego, to prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dostrzegł powyższe nieprawidłowości w ustaleniach organu I instancji, a przechodząc do własnej analizy sprawy wskazał na okoliczność związaną ze zrealizowaniem inwestycji objętej rozpatrywanym wnioskiem, która uzasadniała podjęcie rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji (a więc umorzenie postępowania). Za zasadne w tej sytuacji organ odwoławczy uznał utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo błędnego uzasadnienia tej decyzji. Rozstrzygnięcie tego organu pozostało bowiem w okolicznościach sprawy nadal właściwe i prawidłowe. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości w działaniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i uznał zaskarżoną decyzję tego organu z [...] listopada 2009 r. za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa, w tym nie naruszającą ani art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ani art. 105 § 1 tej ustawy. Dodatkowo Sąd w tym miejscu zaznacza, iż utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (osnowy) zawartego w tej decyzji. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 sierpnia 1985 r. (sygn. akt III SA 730/85, GAP 1987, nr 5, s. 43), stwierdzając, że: "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie (...)." Na koniec, z uwagi na treść skargi, Sąd stwierdza, iż słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu wydanej decyzji podał, iż organem właściwym do podjęcia działań w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zrealizowane a inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, jest właściwy miejscowy powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Słusznie też wskazał, że kwestie odszkodowawcze związane z korzystaniem z nieruchomości skarżącej bez jej zgody należą do właściwości sądu powszechnego. Z tych powodów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.