II OSK 1936/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 222/10 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (sygnatura akt VII SA/Wa 222/10), wyrokiem z 21 maja 2010 r. oddalił skargę. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że zapadł on w następujących okolicznościach sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2009 r. na wniosek skarżącej stwierdził nieważność decyzji Wojewody Białostockiego z [...] września 1986 r. o pozwoleniu na budowę napowietrznej linii energetycznej oraz stacji transformatowych w D. w części dotyczącej działki nr [...] z powodu braku zgody ówczesnego jej właściciela Z. K. , którego skarżąca jest następcą prawnym, dla inwestora – Zakładu Projektowania Przedsiębiorstwa Elektryfikacji Technicznej Obsługi Rolnictwa ELTOR w Białymstoku, na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Na skutek tej decyzji Wojewoda Podlaski ponownie rozpoznawał wniosek o pozwolenie na budowę wskazanej wyżej inwestycji w odniesieniu do działki nr [...] i decyzją z [...] września 2009 r. umorzył postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., przyjmując, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż wnioskodawca Zakład Projektowania Przedsiębiorstwa Elektryfikacji Technicznej Obsługi Rolnictwa ELTOR w Białymstoku nie istnieje i nie ma jego następcy prawnego. Na skutek odwołania skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z [...] września 2009 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie nie zgodził się z organem pierwszej instancji, że nie istnieje następca prawny Zakładu Projektowania Przedsiębiorstwa Elektryfikacji Technicznej Obsługi Rolnictwa ELTOR w Białymstoku. W ocenie organu odwoławczego jest nim Zakład Energetyczny Białystok SA. Jednocześnie zaakceptował umorzenie postępowania, jednakże z tego powodu, że roboty budowlane, których pozwolenie na budowę miałoby dotyczyć, zostały wykonane. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę skarżącej podkreślił, że sprawa prowadzona przez organy administracji architektoniczno-budowlanej dotyczyła wniosku o pozwolenie na budowę w części obejmującej działkę nr [...], pozostającego do rozpatrzenia na skutek decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2009 r. Następnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, według którego w razie zrealizowania inwestycji, której dotyczy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, postępowanie administracyjne w sprawie tego pozwolenia jest bezprzedmiotowe i z tego powodu podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że to, iż inwestycja, której dotyczy postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a więc budowa urządzeń elektroenergetycznych na działce nr [...], została zrealizowana wynika z akt administracyjnych, m.in. z wniosku skarżącej z 7 lipca 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1986 r. Ponadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że organem właściwym do podjęcia działań wówczas, gdy roboty budowlane zostały wykonane, a inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, jest właściwy miejscowo powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Wyjaśnił też, że sprawa odszkodowania za korzystanie z nieruchomości skarżącej bez jej zgody należy do właściwości sądów powszechnych. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w szczególności: - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 Prawa budowlanego, polegającą na przyjęciu, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w której znalazła się skarżąca, - niezastosowanie art. 48 ust. 2-5 Prawa budowlanego. Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo że skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że umorzenie postępowania było zasadne. W oparciu o tak przytoczone podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę kasacyjną stwierdzono, że zasadnie przyjęto w rozpoznawanej sprawie, iż nie można uzyskać pozwolenia na budowę zrealizowanej już inwestycji. Jednakże, w ocenie autora skargi kasacyjnej, nie należało w takiej sytuacji umarzać postępowania, lecz przeprowadzić postępowanie w trybie art. 48 ust. 2-5 Prawa budowlanego. Nieprzeprowadzenie takiego postępowania, jak wywiedziono, doprowadzi do zaakceptowania przez organy administracji i sąd administracyjny stanu polegającego na naruszeniu przepisów prawa budowlanego, w myśl których inwestor musi posiadać zgodę właściciela gruntu na jego wykorzystanie na cele budowlane. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. stwierdzono, że organy administracji wyciągnęły niewłaściwe wnioski ze zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto wskazano, że uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że umorzenie postępowania było zgodne z prawem, narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej takie rozstrzygnięcie świadczy o tym, że nie uwzględniono słusznego interesu skarżącej, gdyż mimo stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej działki należącej do skarżącej stan niezgodności z prawem nadal istnieje. Podniesiono też, że zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego spowodowało w konsekwencji zaaprobowanie niewłaściwego zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 28 Prawa budowlanego przez organy administracji publicznej. To było też, jak wywiedziono, następstwem błędnej wykładni ostatnio powołanego przepisu. W ocenie autora skargi kasacyjnej należało bowiem zastosować art. 48 Prawa budowlanego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna. Przede wszystkim w ocenie NSA wymaga rozważenia zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż formułując go twierdzi się w skardze kasacyjnej, że nie zostały wyciągnięte prawidłowe wnioski ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz że Sąd pierwszej instancji zaakceptował wadliwe ustalenia stanu faktycznego. Otóż w tym zakresie stwierdzić należy, że zarzut ten nie dotyczy istotnego w rozpoznawanej sprawie ustalenia, mianowicie polegającego na stwierdzeniu, że na działce, będącej własnością skarżącej - działce nr 221 - zostały już wykonane roboty budowlane, których dotyczył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. To ustalenie zatem należy uznać za prawidłowe. Należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej zarzucając błędy w przeprowadzeniu postępowania dowodowego (błędne wnioski wyciągnięte z zebranego materiału dowodowego, wadliwe ustalenia faktyczne) nie precyzuje się na czym te błędy miałyby polegać. Nie wyjaśnia się bliżej na czym miałoby polegać naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Z kolei naruszenie art. 7 k.p.a. uzasadnia się tym, że rozstrzygnięcie organów administracji i później Sądu administracyjnego pierwszej instancji nie uwzględnia słusznego interesu skarżącej, co w rozpoznawanej sprawie z ustaleniami stanu faktycznego nie ma nic wspólnego. Istotne jest, że w żadnej części skargi kasacyjnej nie twierdzi się, że ustalenie, iż roboty budowlane na działce nr 221, których dotyczyło postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, zostały już wykonane, nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy. Wobec tego faktu trafnie zaakceptowano umorzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Nie narusza bowiem prawa decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli okaże się, że roboty budowlane, których pozwolenie to miałoby dotyczyć zostały już wykonane. Wynika to z istoty decyzji o pozwoleniu na budowę, którą jest według art. 3 pkt 12 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) pozwolenie na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub innych robót budowlanych. Zatem w przypadku, gdy budowa (roboty budowlane) zostały już rozpoczęte, a tym bardziej zakończone, wydanie takiej decyzji jest już zbędne, co z kolei prowadzi do wniosku, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., podlega wobec tego umorzeniu. O zbędności wydania w takim przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę świadczy także to, że Prawo budowlane przewiduje inne postępowania w przypadku, kiedy rozpoczęto budowę (roboty budowlane) bez wymaganego pozwolenia na budowę lub w przypadku, gdy rozpoczęto je wprawdzie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która jednakże później została uchylona lub stwierdzono jej nieważność. W takich sytuacjach stosuje się bowiem odpowiednio art. 48 lub art. 51 Prawa budowlanego. Także zatem w rozpoznawanej sprawie, w której umorzono postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę z tego powodu, że roboty budowlane, których to pozwolenie miałoby dotyczyć, zostały już wykonane, umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie oznacza, że kwestia wybudowanych w tych okolicznościach obiektów budowlanych została raz na zawsze zamknięta. Winno się toczyć tak zwane postępowanie naprawcze, przewidziane w art. 51 Prawa budowlanego. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że roboty budowlane na działce nr [...] zostały zakończone zanim stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności dowodzi tego fakt wskazany przez Sąd pierwszej instancji i niezakwestionowany w skardze kasacyjnej, że skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przyznawała, że roboty budowlane na jej działce zostały już wykonane. Nie ma więc racji autor skargi kasacyjnej, gdy twierdzi, że umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę doprowadzi do utrzymania się stanu niezgodnego z prawem. Zauważyć należy, że stan ten to, jak wynika z okoliczności sprawy, przede wszystkim to, iż roboty budowlane zostały wykonane, mimo że inwestor nie posiadał uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Objęcie tej kwestii przedmiotem postępowaniem prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest dopuszczalne, co wynika z uzasadnienia uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., sygnatura akt II OPS 2/10. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie jest zasadny i wobec tego skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił.