II SA/Łd 216/10

Dnia 21 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Gminy - Miasto Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wyłączenia z użytkowania budynku - oddala skargę. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem Gminy Miasta Ł. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]). Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku nakazał H. i A. W. wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. E. [...] oraz zarządził wykonanie doraźnych zabezpieczeń, odłączenie budynku od sieci infrastruktury technicznej, zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich, umieszczenie w widocznym miejscu zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie wstępu wraz z wykonaniem tymczasowego ogrodzenia terenu. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina Miasto Ł. wniosła o jej uchylenie z uwagi na naruszenie art. 7, 8, 9, 10 § 1, 28 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 68 Prawa budowlanego. W motywach odwołania strona wskazała, że nie została uznana za stronę postępowania przed organem I instancji, bowiem nie otrzymała zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ani zawiadomienia o zakończeniu postępowania i umożliwieniu zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami. Działanie takie stanowi naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając treść art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, strona odwołująca się ma ustawowy obowiązek zabezpieczenia i dostarczenia lokali zamiennych lokatorom, którzy winni opuścić budynek wyłączony z użytkowania. Z tego powodu strona powinna mieć zagwarantowany czynny udział w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. W dalszej części uzasadnienia strona podniosła zarzuty merytoryczne skierowane przeciwko nakazowi wyłączenia budynku z użytkowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że prawo do wniesienia odwołania, na mocy art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przysługuje tylko stronie. Stroną postępowania jest zaś każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, stroną postępowania są właściciele lub zarządcy obiektu budowlanego. Tymczasem, jak ustalił organ strona odwołująca się nie jest ani zarządcą, ani właścicielem obiektu. Owszem, strona odwołująca się miała doręczoną decyzję I instancji do wiadomości, tym niemniej jest to czynność techniczna, która nie czyni ze strony odwołującej się strony postępowania prowadzonego w trybie art. 68 Prawa budowlanego. W skardze Gmina Miasto Ł. wniosła o uchylenie decyzji II, jak i I instancji zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 68 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 32 ustawi o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że Gmina, jako podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali zamiennych, nie jest strona postępowania w sprawie wyłączenia budynku mieszkalnego z użytkowania z uwagi na zły stan techniczny. Zdaniem strony, ze względu na obowiązek wynikający z art. 32 ustawy o ochronie praw lokatorów, zasobie mieszkaniowym gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, jej udział w postępowaniu jest konieczny i nie można stosować wykładni zawężającej przepisu tylko do właścicieli i zarządców obiektu. Działanie takie pozbawia Gminę wpływu na kształt jej obowiązku. Stosowanie zawężającej interpretacji pojęcia strony w praktyce oznacza wykorzystywanie tej sytuacji przez właścicieli nieruchomości, bowiem Gmina jest pozbawiona możliwości wpływu na decyzje wydane w sprawie wyłączenia budynku z użytku. Uwzględniając art. 68 Prawa budowlanego i art. 32 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, strona wskazała na brak spójności między tymi przepisami, co jednak nie powinno mieć wpływu na odmowę przyznania Gminie statusu strony postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja o umorzeniu postępowania. Powodem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, iż strona skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena stanu technicznego budynku mieszkalnego. Organ wskazał, iż postępowanie w tym przedmiocie dotyczy interesu prawnego właścicieli i zarządców budynku. Innymi słowy, przymiot strony w sprawie ma właściciel lub zarządca budynku. Brak, zatem przesłanek do uznania, iż interes prawny przysługuje stronie skarżącej, czyli Gminie. Stroną postępowania administracyjnego – zgodnie z normą art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści – stanowiąc podstawę interesu prawnego – stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Inaczej mówiąc, pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza, więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie, którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (por. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 roku, II SA 1390/98; wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 października 1998 roku, II SA 1104/98; wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 roku, IV SA 1132/00; wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 roku, I SA 1748/83; wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 roku, IV SA 1132/00 i inne). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga, więc ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki – jak już wyżej przedstawiono – powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Dopuszczenie zaś przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2001 roku, I SA 511/00, Lex Nr 54725, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 roku, II OSK 985/05, wyrok NSA z 25 maja 2005 roku, OSK 1271/04, nie publ.). Jak wynika z akt postępowania administracyjnego strona skarżąca miała doręczoną decyzję I instancji. Nie oznacza to jednak – jak już powyżej wskazano – że strona skarżąca uzyskała przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Przymiot ten mógłby bowiem wynikać wyłącznie z przepisów prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się wyczerpująco do podniesionego w tym zakresie zarzutu strony skarżącej i rozważania te należy zaaprobować. Postępowanie przed organem I instancji prowadzone było w trybie przepisu art. 68 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. Organ jednocześnie przesyła taką decyzję podmiotowi obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów. Natomiast w treści decyzji, stosownie do treści art. 68 pkt 3 Prawa budowlanego, organ zarządza umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, o zakazie jego użytkowania oraz zarządza wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Skoro obowiązki, o których mowa w komentowanym przepisie, mogą być nałożone wyłącznie na właściciela lub zarządcę budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, to stroną takiego postępowania są wyłącznie właściciel lub zarządca takiego obiektu. Za takim stanowiskiem przemawia przedmiot postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. W trakcie takiego postępowania organ, zgodnie ze swoimi kompetencjami, ocenia stan techniczny budynku. Niedopuszczalne jest w toku takiej sprawy dokonywanie oceny kto jest zobowiązany do dostarczenia lokali zamiennych. Nie dopuszcza tego zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego. Potwierdza to także samo brzmienie przepisu art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego, który to przepis stanowi tylko o doręczeniu decyzji, czyli przesłaniu jej do wiadomości. Użyte w treści pkt 2 art. 68 Prawa budowlanego wyrażenie "(...) przesłać decyzję (...)" znaczy bowiem tyle, co przesłać do wiadomości (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 roku, IV SA 1092/96, Lex Nr 43269 i inne). Rekapitulując, podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali zamiennych, czyli w stanie faktycznym sprawy Gmina, otrzymuje jedynie do wiadomości decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Strona w treści odwołania i skargi, źródła interesu prawnego Gminy do występowania w postępowaniu upatrywała w sformułowaniu art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2005 roku Nr 31, poz. 266 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, w razie wypowiedzenia najmu, na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 4, najemcy opłacającemu w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy czynsz regulowany, obowiązek zapewnienia temu najemcy lokalu zamiennego oraz pokrycia kosztów przeprowadzki spoczywa, do dnia 31 grudnia 2015 roku, na właściwej gminie. Zdaniem składu orzekającego, treść tego przepisu nie przesądza o istnieniu interesu prawnego Gminy do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena stanu technicznego danego budynku. Analogiczny pogląd zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 sierpnia 2007 roku (sygn. akt: IV SA/Wa 907/07, Lex Nr 364765). Sąd wówczas wskazał, że stroną postępowania może być m.in. tylko podmiot, który żąda postępowania ze względu na swój interes prawny, a podstawę takiego interesu może stanowić tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne uprawnienie, tym samym stwarza dla danego podmiotu legitymację procesową strony. Źródła takiego interesu na pewno nie stanowi art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Owszem wyrok ten odnosił się do ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz. U z 2001 roku Nr 87, poz. 960 ze zm.) i dotyczył postępowania w przedmiocie wymeldowania. Tym niemniej z uwagi na to, że po wymeldowaniu danej osoby, gmina zobowiązana jest do dostarczenia lokali zastępczego, zacytowany wyrok znajduje swoje odniesienie do stanu faktycznego zawisłej sprawy. W tej sytuacji Sąd uznał za prawidłowe umorzenie postępowania odwoławczego wywołanego wniesieniem odwołania przez podmiot, któremu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu. Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. K.O.