II OSK 1772/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 216/10 w sprawie ze skargi Gminy Łódź na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wyłączenia użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną II OSK 1772 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Gminy Łódź na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wyłączenia z użytkowania budynku. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] października 2009 r. na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 i art. 108 k.p.a. nakazał H. i A. W. wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w L. oraz zarządził wykonanie doraźnych zabezpieczeń, odłączenie budynku od sieci infrastruktury technicznej, zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich, umieszczenie w widocznym miejscu zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie wstępu wraz z wykonaniem tymczasowego ogrodzenia terenu. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina Łódź wniosła o jej uchylenie z uwagi na naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 28 i art. 77 k.p.a. oraz art. 68 Prawa budowlanego. Zdaniem Gminy nie została ona uznana za stronę postępowania przed organem I instancji, czym naruszono art. 28 k.p.a. Uwzględniając zaś treść art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) strona odwołująca się ma ustawowy obowiązek zabezpieczenia i dostarczenia lokali zamiennych lokatorom, którzy winni opuścić budynek wyłączony z użytkowania. Z tego powodu strona powinna mieć zagwarantowany czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że prawo do wniesienia odwołania na mocy art. 127 § 1 k.p.a. przysługuje tylko stronie, którą jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 68 Prawa budowlanego stroną postępowania są właściciele lub zarządcy obiektu budowlanego, do kategorii których nie należy strona odwołująca. Została jej, co prawda doręczona decyzja organu I instancji do wiadomości, tym niemniej jest to czynność techniczna, która nie czyni z niej strony. W skardze na powyższą decyzję Gmina Łódź wniosło o jej uchylenie, jak i decyzji organu I instancji, zarzucając im naruszenie prawa materialnego t.j. art. 68 Prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a. i art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że Gmina jako podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali zamiennych nie jest stroną postępowania w sprawie wyłączenia budynku mieszkalnego z użytkowania z uwagi na zły stan techniczny. Zdaniem strony, ze względu na obowiązek z art. 32 ww. jej udział w postępowaniu jest konieczny i nie można stosować wykładni zawężającej tylko do właścicieli i zarządców obiektu. Działanie takie pozbawia Gminę wpływu na kształt jej obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając powyższą skargę, uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa. Sąd wskazując na przedmiot postępowania oraz treść art. 28 k.p.a. dokonał analizy pojęcia "interesu prawnego", podkreślając, że zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści, stanowi podstawę interesu prawnego i stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W niniejszej sprawie stronie skarżącej doręczono decyzję I instancji. Nie oznaczało to jednak zdaniem Sądu, że strona skarżąca uzyskała przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Przymiot ten mógłby, bowiem wynikać wyłącznie z przepisów prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się wyczerpująco do podniesionego w tym zakresie zarzutu strony skarżącej i rozważania te Sąd zaaprobował. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postępowanie przed organem I instancji prowadzone było w trybie przepisu art. 68 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ wydając decyzję, przesyła ją podmiotowi obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów. W treści decyzji, stosownie do art. 68 pkt 3 Prawa budowlanego, organ zarządza także wykonanie określonych w tym przepisie czynności. Skoro jednak obowiązki, o których mowa w tym przepisie, mogą być nałożone wyłącznie na właściciela lub zarządcę budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, to stroną takiego postępowania są wyłącznie właściciel lub zarządca takiego obiektu. Za takim stanowiskiem przemawia przedmiot postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. W trakcie takiego postępowania organ, zgodnie ze swoimi kompetencjami, ocenia stan techniczny budynku. Niedopuszczalne jest w toku takiej sprawy dokonywanie oceny, kto jest zobowiązany do dostarczenia lokali zamiennych. Nie dopuszcza tego zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego. Potwierdza to także samo brzmienie przepisu art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego, który to przepis stanowi tylko o doręczeniu decyzji, czyli przesłaniu jej do wiadomości. Podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali zamiennych, czyli w stanie faktycznym sprawy Gmina, otrzymuje jedynie do wiadomości decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Jak przypomniał następnie Sąd pierwszej instancji, strona w treści odwołania i skargi źródło interesu prawnego do występowania w postępowaniu upatrywała w sformułowaniu art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Cytując jego treść, Sąd uznał jednak, że przepis ten nie przesądza o istnieniu interesu prawnego Gminy w postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena stanu technicznego danego budynku. Z przedstawionych wyżej względów Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe umorzenie postępowania odwoławczego wywołanego wniesieniem odwołania przez podmiot, któremu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu. Uznając zaś działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego i nie dopatrując się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Łódź, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 68 Prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a. i art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżąca, będąc obowiązana do dostarczenia lokali zamiennych, nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym przed organem nadzoru budowlanego w sprawie wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego z uwagi na zły stan techniczny budynku, grożący jego zawaleniem. Wskazując na powyższy zarzut, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uwzględniając treść przepisu art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego na gminie ciąży ustawowy obowiązek dostarczenia lokali zamiennych lokatorom, którzy winni opuścić budynek wyłączony z użytkowania. Ze względu na obowiązek wynikający z tego przepisu, udział Gminy jako strony jest konieczny i błędne jest stosowanie wykładni zawężającej pojęcie strony jedynie do właściciela i zarządcy budynku, bowiem pozbawia to Gminę wpływu na ustalenie zasadności obowiązku dostarczenia lokalu zamiennego oraz czynnego udziału w postępowaniu, którego wynik będzie miał wpływ na kształt jej obowiązku. Zapewnienie Gminie udziału jako stronie w przedmiotowym postępowaniu jest gwarancją przeprowadzenia rzetelnego postępowania z udziałem wszystkich podmiotów, których interesu prawnego ono dotyczy (art. 28 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając kasację w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a., podkreślić należało, iż przedstawione w niej zagadnienie sprowadzało się do zakwestionowania ustalonego przez organy administracyjne kręgu stron postępowania prowadzonego w trybie art. 68 Prawa budowlanego. Stanowisko to, konsekwentnie negowane na każdym jego etapie przez skarżącą Gminę, winno w jej ocenie z uwagi na uregulowanie zawarte w art. 32 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, przedstawiać się w ten sposób, że przymiot strony tego postępowania dotyczy również Gminy. Odnosząc się do tak przedstawionego problemu, zauważyć należało, iż zgodnie z art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego "w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania". Powyższy przepis nakładał, zatem na organy nadzoru budowlanego obowiązek podjęcia działania w pewnych nagłych sytuacjach, jak groźba bezpośredniego zawalenia się budynku i przeciwdziałania ewentualnym ich skutkom poprzez wydanie odpowiedniej decyzji oraz zarządzenie umieszczenia informacji o grożącym ze strony tego budynku niebezpieczeństwie oraz wykonanie jego zabezpieczeń (pkt 3). Adresatem władczo nałożonych przez organ obowiązków ustawodawca uczynił jedynie właściciela lub zarządcę budynku, zaś treścią tych obowiązków jest opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie w całości lub części budynku z użytkowania. Wykonanie tego obowiązku faktycznie sprowadzać się będzie do fizycznego wyprowadzenia ludzi z zagrożonego obiektu budowlanego oraz zabezpieczenia tegoż obiektu przed ich powrotem, a także zabezpieczeniem obiektu przed dostępem innych osób. Zakres tego obowiązku, termin jego realizacji wynikać będzie ze stanu faktycznego sprawy, tj. stanu technicznego budynku, ustalonego przez organ. Nie można jednak upatrywać, by jakikolwiek inny podmiot, niż ten który będzie adresatem wyżej wymienionych obowiązków, mógł być stroną tego postępowania. Nie można również, podzielić stanowiska strony wnoszącej kasację, co do tego, że istnieje konieczność powiązania tego obowiązku z jakimkolwiek innym, będącym jego konsekwencją (następstwem), jak dostarczenie lokalu zamiennego i z tego wywodzić swój interes prawny w postępowaniu, które ma inny cel oraz inną treść stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego w wyniku przeprowadzonego postępowania w stosunku również do innych podmiotów. Okoliczności te słusznie stanowiły również podstawę podjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Co prawda ustawodawca nałożył na organ, wydający decyzję w trybie art. 68 Prawa budowlanego, zgodnie z pkt 2 tego przepisu obowiązek przesłania jej podmiotowi zobowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów, jednakże nie można uznać, ażeby okoliczność ta wpływała na sytuację prawną tych podmiotów. Nie przypadkowe zresztą pozostaje użycie w przepisie tym zwrotu "przesłać decyzję", co wskazuje na informacyjny charakter tej czynności, co ma umożliwić podmiotom zobowiązanym na podstawie przepisów szczególnych, prawidłowe wykonywanie powierzonych im zadań. Wymaga wyjaśnienia, iż wydanie decyzji w trybie art. 68 Prawa budowlanego pozostaje w oderwaniu od obowiązku określonego podmiotu do dostarczenia lokalu zamiennego. Ustalenie przy tym, czy obowiązek taki będzie wynikał z przepisów odrębnych i kto jest jego adresatem nie jest ani elementem prowadzonego w ww. trybie postępowania, ani częścią kończącego je władczego rozstrzygnięcia (decyzji). Przesłanie decyzji jest jedynie czynnością techniczną w żaden sposób nie kształtującą praw i obowiązków jej adresatów zobowiązanych z punktu 2 analizowanego przepisu, które wynikają z przepisów szczególnych, tak jak w rozpoznawanym przypadku ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Za zasadne, zatem należało uznać stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, znajdujące zresztą swoje odzwierciedlenie we wciąż aktualnym orzecznictwie, że użyte w pkt 2 art. 68 wyrażenie "przesłać decyzję" znaczy tyle, co przesłać do wiadomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 1092/96, niepubl.). Ani bowiem charakter prowadzonego postępowania i kończącego go rozstrzygnięcia, ani też przepis art. 32 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie pozwalają na przyjęcie, że strona skarżąca kasacyjnie miała interes prawny w kontrolowanym postępowaniu. Konkluzja ta czyniła niezasadnym postawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 68 Prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a. i art. 32 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny wobec nie stwierdzenia przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a. na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił skargę kasacyjną.