II SA/Łd 265/10

Dnia 21 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi K. L.-S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. L.-S. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania K. L. – S., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]). Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę – adaptacja i modernizacja szklarni na magazyn artykułów przemysłowych, zlokalizowanej na działce Nr ewid. [...], obręb [...] w mieście W. dla Przedsiębiorstwa Handlowo – Usługowego "A" T. i Z. S. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 i 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 84 ust. 1 i art. 84a Prawa budowlanego, organem właściwym do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, w tym kontroli zgodności wykonywanych robót z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, są organy nadzoru budowlanego. W aktach sprawy, jak wskazał organ, znajduje się oświadczenie inwestorów z dnia 27 stycznia 2008 roku, w którym wskazali oni, że budowę rozpoczęli w dniu 14 czerwca 2004 roku. Dziennik budowy został zarejestrowany dnia 30 czerwca 2005 roku, a wpisem z dnia 4 lipca 2005 roku w organie nadzoru budowlanego potwierdzono wpływ wniosku o zawiadomieniu o rozpoczęciu budowy. Z informacji uzyskanych od organu nadzoru budowlanego wynika, że ostatni wpis w dzienniku budowy opatrzony jest datą 26 czerwca 2008 roku. Organ ten jednocześnie nie wniósł uwag dotyczących ewentualnego przekroczenia przerw w wykonywaniu robót budowlanych ponad wymagany przepisami okres dwóch lat. Na tej podstawie organ administracji architektoniczno – budowlanej stwierdził brak podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji K. L. – S. wniosła o jej uchylenie, wydanie decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę, ponowne przeprowadzenie dowodów z określonych dokumentów, a przede wszystkim z dziennika budowy. Kwestionowanej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 9 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 37 Prawa budowlanego. W motywach odwołania strona opisała dotychczasowy przebieg postępowania wskazując w szczególności, że w dniu 30 grudnia 2008 roku nieruchomość, na której prowadzona jest budowa została sprzedana przez syndyka masy upadłości. Budowa została podjęta ponownie przez nowych właścicieli mimo braku decyzji o przeniesieniu na nich pozwolenia na budowę. Zdaniem strony odwołującej się, materiał dowodowy zebrany przez organ, choć jest niekompletny, i tak wskazuje na to, że budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Budowa nadal nie została zakończona przez inwestorów i znajduje się przez to w złym stanie technicznym. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu organ szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając, że wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 37 Prawa budowlanego jest ściśle związane z upływem czasu, nie zależy od woli organu, czy też strony. W sprawie niezbędne było przeprowadzenie stosownego postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Jeżeli tenże organ uzna, że zachodzą przesłanki uzasadniające wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien powiadomić o tym fakcie organ administracji architektoniczno – budowlanej. Z racji tego, że organ nie zawiadomił o takim fakcie organu prowadzącego niniejsze postępowanie, organ ten przyjął, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto, jak napisał organ odwoławczy, dokumenty zgromadzone w sprawie nie wskazują na fakt przerwania budowy na okres, o którym stanowi przepis art. 37 prawa budowlanego. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że wbrew poglądom strony, materiał dowodowy zgromadzony w aktach jest wystarczający do wydania decyzji w sprawie. W skardze na powyższą decyzję K. L. – S. wniosła o jej uchylenie. W motywach skargi strona przedstawiła argumenty tożsame z przytoczonymi w odwołaniu, a nadto wskazała, że sprawa powinna toczyć się z uwzględnieniem stanu prawnego sprzed nowelizacji prawa budowlanego mocą ustawy z dnia 26 czerwca 2008 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 145, poz. 914). Strona wskazała także na nieprawidłowości w toku prac budowlanych prowadzonych przy budowie obiektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Pogląd taki znajduje uzasadnienie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2002 roku, I SA 2188/00, Lex Nr 81741; z dnia 5 maja 1999 roku, V SA 1568/98, nie publ.; z dnia 24 listopada 1994 roku, V SA 397/93, ONSA 1995/3/143). Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w stanie prawnym obowiązującym w chwili obecnej, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Jak wskazywał organ i strona skarżąca w toku postępowania, z dniem 23 sierpnia 2008 roku, doszło do nowelizacji cytowanego przepisu. W dacie wszczęcia postępowania termin, o którym stanowi komentowany przepis wynosił 2 lata, a po dniu 23 sierpnia 2008 roku to 3 lata. Z treści cytowanego przepisu bezspornie wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa wówczas gdy budowa niewątpliwie została przerwana na określony czas. Czasu przerwy w budowie nie można domniemywać (por. np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2007 roku, II OSK 457/06, Lex Nr 328185 i inne). Warunkiem to stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest upływ czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego. Odzwierciedlenie działań podejmowanych w trakcie budowy następuje poprzez wpisy w dzienniku budowy. W dzienniku wskazuje się czynności i daty ich podjęcia. Wynika z tego, że w postępowaniu prowadzonym w trybie komentowanego przepisu podstawowym i zasadniczym dowodem, po który powinien sięgnąć organ to dziennik budowy. Tymczasem, z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że organu obu instancji nie sięgnęły do dokumentu jakim jest dziennik budowy. Organ oparł swoje stanowisko na podstawie oświadczenia inwestorów i domniemania. Domniemanie to sprowadza się do stanowiska, że skoro organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie i dysponując dokumentem jakim jest dziennik budowy nie zawiadomił o zaistnieniu okoliczności do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, to nie zachodzi podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Zdaniem składu orzekającego, tak zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. W toku ponownie prowadzonego postępowania, po uprawomocnieniu się wyroku uchylającego decyzje organów administracji architektoniczno – budowlanej, organy te przeprowadzą ponownie postępowanie w sprawie sięgając po podstawowy dokument, a mianowicie dziennik budowy. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że fakt prowadzenia budowy przez nowych właścicieli, bez uzyskania decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę, pozostaje poza wpływem na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Skarżąca tę kwestię może zgłosić właściwemu organowi. Ocena stanu technicznego obiektu należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Natomiast zagadnienie dotyczące negatywnego wpływu na działkę skarżącej, należy do spraw rozstrzyganych w drodze powództwa do sądu powszechnego. W ustawie z dnia 26 czerwca 2008 roku o zmianie ustawy – Prawu budowlane (Dz. U. Nr 145, poz. 914) znajdują się przepisy przejściowe, które wskazują jaki stan prawny należy zastosować w sprawie. Konkludując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił jak w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K.O.