IV SA/Wa 580/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] "W." W. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] "W." W. z siedzibą w W. kwotę 457 ( czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2009, odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia [...] "W." W. w W. do uczestnictwa na prawach strony w toczącym się postępowaniu, zakończonym wydaniem postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].06.2006 uzgadniającego wariant W. i W. przedsięwzięcia, polegającego na budowie W. na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, iż Stowarzyszenie W. żądanie dopuszczenia go do udziału w postępowaniu uzasadniło celami statutowymi, m.in. na wszechstronnymi działaniami na rzecz ochrony środowiska, zasobów naturalnych i zrównoważonego rozwoju, a w szczególności dążeniem do zapewnienia właściwego stanu środowiska naturalnego i zasobów naturalnych ziemi oraz do zabiegania o korzystanie ze środowiska naturalnego w sposób gwarantujący zdrowie i bezpieczeństwo współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Główny Inspektor Sanitarny powołał treść art. 44 u.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Dz.U.08.199.1227), zgodnie z którym organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Następnie powołał art. 30 w.w. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, w myśl którego organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy niniejszej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Główny Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że postępowanie prowadzone przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego było postępowaniem wpadkowym, którego zadaniem było ustalenie warunków higienicznych i zdrowotnych przed wydaniem przez organ prowadzący postępowanie główne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na podstawie analizy akt Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że zarzut dotyczący naruszenia art. 31 § 2 k.p.a. jest nieuprawniony, ponieważ postępowanie w sprawie przedsięwzięcia polegającego na budowie W. na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]" prowadzone było przy udziale społeczeństwa, w trakcie którego były rozpatrywane i zostały wyjaśnione wszystkie warianty realizacji przedsięwzięcia, w celu ustalenia najkorzystniejszego pod względem warunków higienicznych i zdrowotnych. Wobec tego nie ma podstaw z punktu widzenia interesu społecznego do dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu w sprawie W. Ponadto stwierdził, że wniosek Stowarzyszenia nie zawiera żadnych szczególnych argumentów, które nie były rozpatrywane w prowadzonym postępowaniu. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...] "W." W. w W. (dalej jako Stowarzyszenie W.) zarzucając organom administracyjnym naruszenie przepisu postępowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z: 1) art. 44 u.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Dz.U.08.199.1227), poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w oparciu o rzekome niewykazanie interesu społecznego w dopuszczeniu go do udziału w sytuacji, gdy przesłanka ta w ogóle, w świetle powołanego przepisu, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu; 2) nieprawidłową interpretację art. 31 Kpa, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia pomimo spełnienia ustawowych przesłanek uzasadniających jego dopuszczenie, w tym przesłanki wykazania interesu społecznego. Na tych podstawach Stowarzyszenie W. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu podniosło w szczególności, że przepis art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie jakkolwiek nie obowiązywał jeszcze w dacie prowadzenia postępowania, którego dotyczy wznowienie, to jednak powinien być stosowany w toku samego postępowania wznowieniowego, gdyż przy merytorycznym rozpoznawaniu sprawy organ winien opierać się o aktualny, a nie o historyczny stan prawny. Ponadto wyłącznym warunkiem dopuszczenia podmiotu do udziału w postępowaniu jest wykazanie, że organizacja posiada przymiot organizacji ekologicznej w rozumieniu przepisów powołanej ustawy, a nie ma wymogu wykazywania, że za dopuszczeniem organizacji do udziału przemawia interes społeczny. Po drugie, nawet gdyby przyjąć brak zastosowania art.44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, to i tak rozstrzygnięcie wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Przesłanki zastosowania tego przepisu zostały przez Stowarzyszenie W. spełnione. Niedopuszczalna jest argumentacja Głównego Inspektora Sanitarnego, że wniosek Stowarzyszenia W. nie zawiera żadnych elementów, które nie byłyby rozpatrywane w prowadzonym postępowaniu. Irracjonalne jest założenie "z góry", że stowarzyszenie nie wniesienie nic nowego do sprawy. Wadliwość zaskarżonego postanowienia przejawia się, zdaniem Stowarzyszenia W. również w tym, że w Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił stowarzyszenie do udziału w postępowaniu ze skargi na postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...].10.2007 dotyczące uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji (IV SA/Wa 338/09). W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2010 r. wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zgodnie z art. 31 k.p.a. organizacja społeczna może występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 pkt 2 Kpa). Wobec tego ocenić należy, czy spełnione zostały łącznie pozostałe przesłanki, umożliwiające dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym tj: a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, b) Udział jest uzasadniony celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za nim interes społeczny (por. Komentarz do art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 podniósł m. in., iż otrzymując wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym organ administracyjny musi ocenić, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy, ryzykując nawet ewentualnym wydłużeniem czasu załatwienia sprawy, czy zwiększeniem nakładu pracy koniecznego do przygotowania decyzji. Wskazać należy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku, że przedmiotem żądania organizacji i rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie w tej sprawie jest wyłącznie udział organizacji "w postępowaniu", czyli w czynnościach podejmowanych pod kierunkiem właściwego organu administracyjnego, poprzedzających wydanie decyzji. Nie powstają w efekcie dla takiej organizacji skutki materialne, bo organizacja ma wypowiadać się w sprawie dotyczącej innej osoby. Organizacja społeczna powinna więc być dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. Sąd podziela stanowisko NSA, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której cele statutowe są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może więc zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności, czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji -z jednej strony, a organizacją społeczną będącą rzecznikiem interesu społecznego -z drugiej strony. Główny Inspektor Sanitarny nie rozważył w dostateczny sposób, czy udział Stowarzyszenia W. w tym postępowaniu jest korzystny dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy oraz nie ocenił w sposób wystarczający spełnienia przez Stowarzyszenie W. przesłanek z art. 31 k.p.a. GIS w ogóle nie odniósł się do interesu prawnego, lecz tylko wskazał, że postępowanie w sprawie przedsięwzięcia polegającego na budowie W. na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]" prowadzone było przy udziale społeczeństwa, w trakcie którego były rozpatrywane i zostały wyjaśnione wszystkie warianty realizacji przedsięwzięcia, w celu ustalenia najkorzystniejszego pod względem warunków higienicznych i zdrowotnych. Z tych przyczyn, zdaniem GIS, nie ma podstaw z punktu widzenia interesu społecznego do dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu w sprawie W. Powyższe stwierdzenie należy uznać za nazbyt arbitralne. W ocenie Sądu, organ bez dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego Stowarzyszenia uznał, iż Stowarzyszenie W. nie powinno brać udziału w postępowaniu. Jak podkreślił NSA (wyrok dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08) nie można zwolnić organu administracyjnego z ciężaru weryfikowania kwalifikacji merytorycznych zgłaszającej się do niego organizacji społecznej. Niedopuszczalna jest odmowa dopuszczenia organizacji społecznej, motywowana wyłącznie tym, że z punktu widzenia interesu społecznego nie ma podstaw do dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Przesłanki zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 Kpa są dwie: cele statutowe tej organizacji oraz interes społeczny i muszą one być spełnione łącznie. Organy powinny były zatem ocenić wystąpienie obu tych przesłanek. Stowarzyszenie W., podejmując się roli "reprezentanta społecznego" powinno uprawdopodobnić, że jest przygotowane do wypełnienia tej roli oraz uprawdopodobnić, że działając w interesie społecznym przyczyni się do lepszego załatwienia sprawy. Stowarzyszenie nie może poprzestać na przedstawieniu jedynie swoich celów statutowych. Organizacja społeczna zatem, o ile nie uczyni tego z własnej inicjatywy, to na żądanie organu administracyjnego winna uprawdopodobnić, że poprzez swój udział przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Wykazanie istnienia tej okoliczności będzie świadczyło o istnieniu interesu społecznego przemawiającego za jego dopuszczeniem. Sąd podziela stanowisko, wyrażone przez NSA we wskazanym wyroku, że skoro ustawodawca przewiduje instytucję "organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony", to w konsekwencji sprzeczne z tym przepisem jest domniemywanie złych intencji wnioskującej organizacji, a rozbieżność interesu indywidualnego strony oraz interesu społecznego może być pożądana. Organ nie może więc odmawiać dopuszczenia do udziału w sprawie stowarzyszenia dlatego tylko, że miał miejsce udział społeczeństwa w postępowaniu. Obowiązujące przepisy nie limitują ilości organizacji, mogących uczestniczyć w postępowaniu ani nie dzielą ich na "lepsze", których udział w postępowaniu jest bardziej pożądany, oraz "gorsze" które w postępowaniu nie powinny uczestniczyć. Ocenie podlega tylko, czy dana organizacja spełnia przesłanki wskazane w art. 31 k.p.a. Jeżeli dana organizacja przesłanki te spełnia, to nie ma znaczenia, czy w postępowaniu bierze już udział "społeczeństwo" czy jakaś inna "organizacja społeczna". Najistotniejszym uchybieniem zaskarżonego postanowienia jest, że organ nie rozważył, czy w ogóle powołana przez odwołujących ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Została ona uchwalona w 2008r. i zgodnie z jej przepisami do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Jeżeli organ ustaliłby, że ustawa ma zastosowanie w sprawie, powinien najpierw ustalić, czy stowarzyszenie może zostać uznane za "ekologiczne" w rozumieniu cytowanej ustawy. Jeżeli tak, to powinien dopuścić stowarzyszenie do udziału w sprawie, gdyż wówczas przepis art. 31 § 4 k.p.a. w ogóle nie ma zastosowania. Treść przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, wyklucza uznaniowość w zakresie dopuszczania do udziału w sprawie organizacji ekologicznych. Zgodnie z art. 44 u.1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Organ jednak nie zbadał, która z wymienionych wyżej ustaw ma zastosowanie do niniejszej sprawy. Jeżeli zastosowanie ma art. 44 u.1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, to wywody organu na temat znaczenia art. 31 § 1 k.p.a. są zbędne. Jeżeli w sprawie znajduje jednak zastosowanie k.p.a., trzeba zbadać, czy zaistniały przesłanki uczestnictwa Stowarzyszenia W. w sprawie, o których mowa w cytowanych wyżej przepisach. Biorąc pod uwagę przytoczone wywody stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie w niniejszej sprawie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 Kpa oraz art. 31 § 1 Kpa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. Jednocześnie Sąd uznał, iż wystarczające jest uchylenie postanowienia organu II instancji. W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 18 u.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (D.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołanie Stowarzyszenia na postanowienie GIS z [...] lutego 2010 roku zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszym wyroku, rozważy możliwość zastosowania art. 44 ustawy. Jeżeli uzna, że ustawa ta nie ma zastosowania w sprawie, przed wydaniem rozstrzygnięcia wezwie skarżące Stowarzyszenie do uprawdopodobnienia, że jego aktywny udział w przedmiotowym postępowaniu inwestycyjnym przyczyni się do lepszego wypełnienia przez to postępowanie administracyjne jego celów Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w niniejszym wyroku i wyda stosowny akt administracyjny, w tym uzasadni go zgodnie z wymogami art. 124 § 2, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 11 k.p.a. Uzasadnienie winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.