II OSK 1038/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr. ) Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2465/07 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowa dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r., IV SA/Wa 2465/07, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (poprzednio Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007, nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przy ul. [...] w warszawskiej Dzielnicy Mokotów, wielorodzinnego budynku mieszkalnego, IX-kondygnacyjnego z garażem podziemnym. Teren inwestycji nie podlega przepisom ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz.1568). Nie jest to również teren zielony, parkowy, a w sąsiedztwie brak pomników przyrody. Inwestycja nie wpływa na układ urbanistyczny Dzielnicy Włochy. Biorąc więc pod uwagę statutowe cele Stowarzyszenia brak jest podstaw dla dopuszczania Stowarzyszenia do udziału we wspomnianym postępowaniu administracyjnym. b) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia, postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2007 r. Organ administracyjny I.instancji prawidłowo ustalił, że nie istnieje merytoryczny związek między statutowymi celami Stowarzyszenia a przedmiotem postępowaniu, w którym organizacja ta chciałaby uczestniczyć. Stowarzyszenie nie wykazało również interesu społecznego, przemawiającego za dopuszczeniem go do postępowania. c) W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie zarzuciło organom administracyjnym nieprawidłową interpretację art.31 K.p.a. poprzez potraktowanie swej kompetencji w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jako całkowicie uznaniowej. Udział Stowarzyszenia jest konieczny, gdyż ma miejsce kształtowanie całkowicie nowej zabudowy znaczącej części Warszawy. Nie może to być pozostawione jedynie w gestii urzędników i inwestorów. W interesie społecznym, w szczególności mieszkańców Dzielnicy Mokotów leży, aby zostały zachowane istniejące walory architektoniczno - urbanistyczne tej części miasta. Za dopuszczeniem przemawiają również cele statutowe Stowarzyszenia, w szczególności cel określony w § 5 ust.2 Statutu Stowarzyszenia, jakim jest "podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych Miasta Stołecznego Warszawy". Nie można uzasadnić odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia zlokalizowaniem inwestycji na obszarze nieobjętym ochroną prawną na podstawie ustawy o ochronie zabytków, poza terenami zielonymi, parkowymi, niesąsiadującym z pomnikami przyrody. Dla obszaru, na którym jest położony teren inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określałby sposób zagospodarowania. Dlatego Stowarzyszenie będzie stało na straży interesu społecznego. 2. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r. IV SA/Wa 2465/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Stowarzyszenia na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r., nr [...]. W ocenie Sądu I. instancji Stowarzyszenie spełniło wymóg z art.31 § 1 K.p.a. dotyczący istnienia celu statutowego uzasadniającego wystąpienie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Jednym z celów jakie stawia sobie Stowarzyszenie jest podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych Miasta Stołecznego Warszawy. Nie została natomiast spełniona druga przesłanka wymieniona w tym przepisie, jaką jest interes społeczny przemawiający za takim udziałem. Osoby zasiadające we władzach Stowarzyszenia prowadzą działalność gospodarczą w dziedzinie budownictwa. "Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której osoby prowadzące działalność gospodarczą w dziedzinie budownictwa za pośrednictwem Stowarzyszenia, którego są członkami i którego działalnością kierują, uzyskiwałyby dostęp do informacji o szczegółach zamierzeń inwestycyjnych podmiotów prowadzących w stosunku do nich działalność konkurencyjną. Dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym powodowałoby, że Stowarzyszenie, a w konsekwencji osoby nim kierujące posiadałyby prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w tym także z wszelkiego rodzaju dokumentacją zebraną przez podmiot starający się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy." W ocenie Sądu I. instancji próba włączenia się przez Stowarzyszenie do postępowania administracyjnego w tej sprawie jest nadużyciem uprawnień wynikających z art.31 § 1 K.p.a. Dopuszczanie byłoby nie tylko sprzeczne z interesem społecznym, ale naruszałoby również obowiązek stania przez organy administracji na straży praworządności (art.7 K.p.a.) oraz obowiązek pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art.8 K.p.a.). Nie sposób przyjąć, że akceptacja udziału Stowarzyszenia, w którego władzach zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestorów i uzyskujące w ten sposób wgląd do informacji o zamierzeniach inwestycyjnych swoich konkurentów na rynku, pogłębiałoby zaufanie obywateli do organów państwa i nie naruszałoby zasad praworządności. Brak zgody organów administracji na tego rodzaju działania zasługuje na pełną aprobatę. 3. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art.233 § 1 i art.236 K.p.c., art.106 §§ 3 i 5, art.141 § 4 oraz art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej powoływanej jako "P.p.s.a.), art.31 K.p.a. Za dopuszczeniem przemawiają cele statutowe Stowarzyszenia. Również w interesie społecznym, w szczególności mieszkańców Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy leży, zachowanie istniejących walorów architektoniczno-urbanistycznych tej części miasta oraz zapobieganie chaotycznej zabudowie obszaru poprzemysłowego. Oddalenie skargi stanowiło naruszenie art.151 P.p.s.a. w związku z art. art.31 K.p.a. Sąd I. instancji naruszył art.233 § 1 K.p.c. w związku z art.106 § 5 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę dowodów z dokumentów dopuszczonych w sprawie. Osoby, które wchodzą również w skład Zarządu Stowarzyszenia nie wykonują żadnej działalności konkurencyjnej wobec inwestora. Sąd naruszył również art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach poczynionych w zakresie przedstawionego w uzasadnieniu stanu sprawy. Sąd I. instancji nie wskazał kiedy, w jakiej formie i na jakiej podstawie pozyskał w toku postępowania informacje o działalności osób wchodzących w skład władz skarżącego Stowarzyszenia. Dowód uzupełniający z dokumentów Sąd przeprowadził bez wydania stosownego postanowienia dowodowego, jak również bez wskazania podstaw uzasadniających konieczność jego dopuszczenia, czym naruszył art.106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art.236 K.p.c. Przesądza to o oparciu rozstrzygnięcia na wadliwej podstawie; co miało bezpośredni wpływ na jego treść. 4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest ustalenie znaczenia "interesu społecznego", adekwatnego dla niniejszej sprawy. "Przesłanka druga oparta jest na niedookreślonym pojęciu interesu społecznego". (G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2. wydanie, Zakamycze 2007, tom I, s.347). "Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie" (E. Ochendowski, "Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym", COMER 1995, s. 6). Trzeba się też zgodzić z komentatorem, że art.31 K.p.a. nie jest poprawnie zredagowany. "Nawet (...) wtedy, gdy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. Rozwiązanie to budzi zastrzeżenia, bowiem (...) interes społeczny może zyskać rangę przesłanki przesądzającej o zasadności bądź bezzasadności jednego z żądań, o których mowa w komentowanym przepisie, a w konsekwencji ograniczać czy wręcz pozbawiać pozostałe warunki doniosłości prawnej." (A.Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. II., Zakamycze, 2005, s.286). B. "Organizacja społeczna może (...) występować z żądaniem (...) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny" (art.31 § 1 pkt 2 K.p.a.). Przedmiotem żądania organizacji i rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie jest wyłącznie udział organizacji "w postępowaniu" czyli w czynnościach podejmowanych pod kierunkiem właściwego organu administracyjnego poprzedzających wydanie decyzji. Nie ma mowy o powstaniu dla takiej organizacji skutków materialnoprawnych, bo przecież organizacja ma wypowiadać się w sprawie dotyczącej innej osoby. Dlatego uzasadnione jest przyjęcie, że organizacja społeczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. Odwołując się do idealizującej dyrektywy wykładni o "racjonalnym ustawodawcy" nie można przeciwstawiać "interesu społecznego" – "funkcjom procedury ukształtowanym przez Kodeks postępowania administracyjnego". Przeciwnie, "interes społeczny" jest nakazem poszukiwania "złotego środka" między dwiema konkurującymi zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego: prawdy materialnej i szybkości (ekonomii) postępowania administracyjnego. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji – z jednej strony oraz organizacją społeczną, będąca rzecznikiem interesu społecznego – z drugiej strony. Otrzymując więc wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym organ administracyjny musi ocenić czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy – nawet ryzykując ewentualnym wydłużeniem czasu załatwienia sprawy czy zwiększeniem nakładu pracy koniecznego do przygotowania decyzji. C. Konsekwencją powyższej interpretacji art.31 § 1 in fine K.p.a. jest dyrektywa interpretacyjna nakazująca uznać za sprzeczną z art.31 § 1 K.p.a. taką odmowę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jurysdykcyjnym, która motywowana jest konfliktem interesu strony ubiegającej się o decyzję – z jednej strony oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną – z drugiej strony. Przeciwnie, taka przeciwstawność interesów może być niejednokrotnie pożądana z punktu widzenia adekwatnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy czyli w takich sprawach za dopuszczeniem organizacji społecznej przemawia "interes społeczny" w rozumieniu art.31 § 1 K.p.a. Organowi administracyjnemu pozostaje należyte wywiązanie się ze swego obowiązku profesjonalnego kierowania przebiegiem postępowania administracyjnego, aby minimalizować szkody, jakie dla szybkości postępowania powoduje dopuszczenie dodatkowego uczestnika (organizacji społecznej). W szczególności organ ponosi winien zapobiegać ewentualnym próbom nadużywania przez organizację społeczną swego udziału w postępowaniu dla opóźniania załatwienia sprawy (np. przez składanie zbędnych wniosków dowodowych). Z całą jednak pewnością niedopuszczalne w świetle art.31 K.p.a. jest prewencyjna odmowa niedopuszczenia organizacji społecznej, motywowana wyłącznie dbałością o szybkość załatwienia sprawy. Skoro ustawodawca przewiduje instytucję "organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony" to w konsekwencji sprzeczne z tym przepisem jest domniemywanie złych intencji wnioskującej organizacji. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny krytycznie ocenia stanowisko Sądu I instancji, przypisującemu wnioskującemu Stowarzyszeniu próbę nadużycia ustawowych uprawnień. W ocenie Sądu I. instancji "próba uzyskania przez Stowarzyszenie dostępu do udziału w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie jest (...) nadużyciem uprawnień wynikających z art.31 § 1 K.p.a." Te zarzuty Sądu I instancji nie mają oparcia w prawie, gdyż kwestionują zasadność ustawowej instytucji "organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu na prawach strony". D. Skład sędziowski Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie uznaje za trafne stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 13 maja 2009 r., II OSK 815/08, iż nie można "interesu społecznego" utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o znacznym zasięgu terytorialnym. Dokonując wykładni art.31 § 1 in fine K.p.a. nie można nadawać "interesowi partykularnemu" generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art.12 w zw. z art.2Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Z całą pewnością nie jest dopuszczalne negatywne domniemanie czyli rozstrzyganie wszelkich wątpliwości na rzecz niedopuszczenia organizacji. W szczególności niezasadne jest generalne wykluczanie z postępowania administracyjnego tych stowarzyszeń, których członkowie maja interesy konkurencyjne w stosunku do strony wnioskującej o wydanie decyzji. Nawet jeżeli we władzach Stowarzyszenia zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy (czego NSA nie badał), to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie Stowarzyszenia. E. Skoro rozbieżność (a nawet sprzeczność) interesu indywidualnego strony oraz interesu społecznego (którego rzecznikiem chce być zgłaszająca się organizacja społeczna) może być pożądana (w sprawach merytorycznie trudnych, społecznie zapalnych itd.), to zadaniem organu otrzymującego wniosek organizacji społecznej jest zbilansowanie korzyści i "ceny" zwiększenia liczby uczestników postępowania. W szczególności organ musi ocenić zdolność organizacji społecznej do pełnienia funkcji rzecznika interesu społecznego w konkretnej sprawie, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. W tym celu organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić swe twierdzenie, że jest przygotowana do wypełnienia tej roli w ramach ustawowego reżimu postępowania administracyjnego. Ponownie konieczne jest zastosowanie reguły kompromisu (złotego środka). Nie można zwolnić organu administracyjnego z ciężaru weryfikowania kwalifikacji merytorycznych zgłaszającej się doń organizacji społecznej. Wymaga tego zarówno kierownicza pozycja organu administracyjnego (organ dopuszcza organizację bądź odmawia tego – art.31 K.p.a.), zasada prawdy materialnej (artykuły 7 i 77 K.p.a.). Musi być co najmniej prawdopodobne, że udział organizacji będzie korzystny dla postępowania (dla interesu społecznego w rozumieniu art.31 § 1 K.p.a.). Równocześnie nie można uznać, że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do postępowania może poprzestać na przedstawieniu swych celów statutowych. Organizacja powinna (stosownie od okoliczności sprawy — z własnej inicjatywy lub na żądanie organu administracyjnego) uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów – pod tym warunkiem będzie można mówić, że za dopuszczeniem przemawia interes społeczny. W konsekwencji uwzględnione zostają zarzuty naruszenia przez Sąd I. instancji art.31 § 1 K.p.a. w związku z art.141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafną interpretację art.31 §1 K.p.a. przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji oddalił skargę bez rozważenia najważniejszego pytania: czy organy administracyjne załatwiające wniosek i zażalenie Stowarzyszenia dokonały oceny tych środków prawnych w zgodzie z kryteriami wskazanymi w niniejszym uzasadnieniu. Dlatego konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. F. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art.233 § 1 K.p.c. w związku z art.106 § 5 P.p.s.a. nie został uwzględniony. Mało wiarygodne są wywody skarżącego w tym zakresie skoro kluczowym argumentem są zmiany w rejestrze sądowym Stowarzyszenia dokonane w dniu [...] października 2007 r. czyli już po wydaniu przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy negatywnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]. G. Dla porządku Naczelny Sąd Administracyjny nadmienia, że stan faktyczny sprawy administracyjnej kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowym jest istotnie odmienny od stanu sprawy administracyjnej, w której odmówiono dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do postępowania dotyczącego przebudowy budynku przy ul. [...], skontrolowanego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2136/07, a następnie — wyrokiem NSA z dnia 4 marca 2009 r., II OSK 589/08. Niniejsze postępowanie sądowe dotyczy postanowień odmawiających dopuszczenia Stowarzyszenia do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji o dużej skali, tj. polegającej na budowie przy ul. [...] w warszawskiej Dzielnicy Mokotów, wielorodzinnego budynku mieszkalnego, IX-kondygnacyjnego z garażem podziemnym. Natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2136/07 oddalił skargę Stowarzyszenia na postanowienie odmawiające dopuszczenia go do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego, będącego tylko jednym ze środkowych segmentów zabudowy szeregowej. Różnica w skali obu inwestycji mogła mieć istotne znaczenie dla oceny stanowiska organów administracyjnych. H. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 P.p.s.a. TEZY: 1) Konflikt między interesem strony ubiegającej się o decyzję – z jednej strony oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną – z drugiej strony niejednokrotnie może być pożądany dla adekwatnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i w takich przypadkach za dopuszczeniem organizacji społecznej przemawia "interes społeczny" w rozumieniu art.31 § 1 K.p.a. 2) Niedopuszczalne jest prewencyjne niedopuszczenie organizacji społecznej, motywowane wyłącznie dbałością o szybkość załatwienia sprawy. 3) Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów.