III SA/Łd 164/10

Dnia 25 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Pomocnik sekretarza Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 roku sprawy ze skargi Komendanta Powiatowego Policji w R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu dokumentacji oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] roku nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po rozpatrzeniu zażalenia Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] roku na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...] roku Nr VII/724/1057/09 w sprawie zwrotu dokumentacji przesłanej przez Komendanta Powiatowego Policji w R., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że w dniu [...] roku do Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. wpłynął wniosek Komendanta Powiatowego Policji w R., na podstawie art. 130 a ustawy Prawo o ruchu drogowym w sprawie przeprowadzenia postępowania dotyczącego przejęcia 8 pojazdów na rzecz Skarbu Państwa. Wśród pojazdów był motocykl MZ Nr rej. [...]. Naczelnik Urzędu Skarbowego w R., na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] roku dokonał zwrotu dokumentacji przesłanej przez Komendanta Powiatowego Policji w R. W zażaleniu strona skarżąca podniosła, że przepis art. 130 a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym został uchylony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. nie ma podstaw prawnych do wydawania orzeczenia o przepadku pojazdu. Zdaniem strony skarżącej nie zwalnia to Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. od nadzoru nad przewidywanym przejęciem pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Strona podniosła, że brak jest podstaw do zwrotu dokumentacji dotyczącej motocykla MZ o numerze rejestracyjnym [...], ponieważ materiały te wpłynęły do Urzędu Skarbowego w R. w dniu [...] roku. Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 130 a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że pojazd usunięty nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. Ustęp 11 punkt 3 cytowanego przepisu, upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia określającego procedurę dotyczącą przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie dnia 2 sierpnia 2002 roku w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133). Stosownie do treści § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa orzeka naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego. Organ odwoławczy zaznaczył, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 4/06 z dnia 3 czerwca 2008 roku , utracił moc § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów, który to przepis uprawniał naczelnika urzędu skarbowego do wydania decyzji w sprawie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Nie obowiązują zatem aktualnie przepisy, które uprawniają Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. do wydawania decyzji dotyczących przejęcia pojazdów na rzecz Skarbu Państwa. Z treści § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie usuwania pojazdów wynika, że przesłanie przez uprawniony organ powiadomienia naczelnikowi urzędu skarbowego ma na celu wydanie przez ten organ decyzji dotyczącej przejęcia pojazdu. Z uwagi na to, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Radomsku nie jest uprawniony do wydawania decyzji, nie może on przyjąć przesłanej korespondencji. Dyrektor Izby Skarbowej powołując się na treść art. 66 § 3 k.p.a., wskazał, że z treści cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że organem właściwym do orzekania w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa jest sąd powszechny. Zasadnie zatem Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. dokonał zwrotu przesłanej dokumentacji stronie skarżącej. W zakresie zarzutu strony skarżącej braku postawy do zwrotu dokumentacji motocykla MZ o nr rej. [...], ponieważ dokumenty dotyczące tego pojazdu wpłynęły do Urzędu Skarbowego w R. w dniu [...] roku Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wskazał, że zaskarżone przepisy straciły moc w dniu 12 czerwca 2009 roku, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W związku z tym, jeśli do tego dnia Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. nie wydał decyzji w sprawie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, organ ten nie ma podstawy prawnej do wydania takiej po tym dniu. Nie ma znaczenia dla sprawy, kiedy dokumenty dotyczące przejęcia pojazdu wpłynęły do Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. W skardze z dnia 16 lutego 2010 roku Komendant Powiatowy Policji w R. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca wskazała, że przepis art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym w zakresie w jakim dopuszczał odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu został przez Trybunał Konstytucyjny uznany za niezgodny z Konstytucją RP i utracił moc we wskazywanym zakresie. W chwili obecnej Naczelnik Urzędu Skarbowego nie ma podstaw prawnych do wydania orzeczenia o przepadku pojazdu. Jednakże nie zwalnia to Naczelnika od nadzoru postępowania nad przewidywalnym przejęciem pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, gdyż to Naczelnik jako organ reprezentujący Skarb Państwa winien podejmować dalsze czynności związane z przejęciem Skarbu Państwa. W ocenie strony skarżącej zarówno w ustawie Prawo o ruchu drogowym jak i w rozporządzeniu MSWiA z dnia 16 października 2007 roku brak jest przepisów, które obligowałyby Policję do podejmowania czynności zmierzających do przejęcia usuniętych pojazdów na rzecz Skarbu Państwa. Strona skarżąca uważa, że Naczelnik Urzędu Skarbowego powinien przekazać sprawę do sądu celem stwierdzenia porzucenia pojazdu z zamiarem wyzbycia się, natomiast po uprawomocnieniu się orzeczenia organ ten władny jest do rozporządzania mieniem. W odpowiedzi na skargę z dnia 22 marca 2010 roku Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Podczas rozprawy w dniu 14 maja 2010 r. na pytanie Sądu z jakiego przepisu pełnomocnik strony skarżącej wywodzi, że Naczelnik Urzędu Skarbowego jest zobowiązany do nadzoru nad postępowaniem w sprawie przejęcia pojazdów i do wystąpienia do sądu powszechnego o przejęcie pojazdów na rzecz Skarbu Państwa - pełnomocnik strony skarżącej nie potrafił wskazać konkretnych przepisów prawa. Powołał się jedynie na § 7 ust. 3 rozporządzenia MSWiA z 16 października 2007r. W wykonaniu zobowiązania Sądu z dnia 14 maja 2010 r. pełnomocnik Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. w piśmie z dnia [....] r. wyjaśnił, że organ nie otrzymał odpowiedzi od Ministerstwa Finansów na zapytanie z dnia [...] r. nr [...] dotyczące wyjaśnienia trybu postępowania organów likwidacyjnych w sprawach związanych z przejściem na rzecz Skarbu Państwa prawa własności pojazdów usuniętych z drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 powoływanej powyżej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy też postanowienia, czy są one zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszeń przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego regulujący kwestię zwrotu podania (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Na wstępie rozważań wypada podkreślić, że zakres kognicji organów administracji publicznej wskazuje art. 1 k.p.a. Z treści powołanego przepisu wynika, iż organy administracji publicznej są organami powołanymi z mocy prawa lub na podstawie porozumień, do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Organy te stosują administracyjne prawo materialne, jak również przepisy procedury administracyjnej. Natomiast co do możliwości stosowania przez te organy innych gałęzi prawa (prawa cywilnego, finansowego, itd.), przyjmuje się, że jest to możliwe jeżeli normy te upoważniają organy administracji publicznej do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji, ewentualnie w sytuacjach, w których przepisy wyraźnie odsyłają do stosowania tych przepisów. W niniejszej sprawie prawidłowo uznano, że właściwym do rozpoznania wniosku strony skarżącej w sprawie przeprowadzenia postępowania dotyczącego przejęcia pojazdów na rzecz Skarbu Państwa nie jest organ administracji publicznej – naczelnik urzędu skarbowego. W toku postępowania ustalono, że Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. zwrócił się do Ministerstwa Finansów o wyjaśnienie trybu postępowania organów likwidacyjnych i nie otrzymał odpowiedzi do dnia rozstrzygania sprawy przez Sąd. Brak jest zatem przepisu, z którego wynikałaby właściwość organów w sprawie przejęcia pojazdów na rzecz Skarbu Państwa. Organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie zawierające konkretne żądanie, jest zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać, czy jest organem właściwym rzeczowo do wszczęcia postępowania w sprawie oraz czy żądanie objęte podaniem może być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy obowiązkiem organu jest ustalenie, czy konkretna sprawa jest sprawą indywidualną, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej lub organów wymienionych w przepisie art. 1 punkt 2 k.p.a. i czy jest sprawą podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. (por. teza 1 wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2006 r. , sygn. akt I SA/Wa 2276/05, LEX nr 258371; teza 1 wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 32/06, LEX nr 212199). Uznać zatem należało, że w niniejszej sprawie, organy skarbowe po dokonaniu wstępnej kontroli wniosku strony skarżącej zasadnie uznały się za niewłaściwe w sprawie określonej w złożonym podaniu, stąd zgodnie z treścią art. 66 § 3 k.p.a. wydały postanowienie o zwrocie pisma stronie wnioskującej. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organy administracji publicznej wskazały, że właściwym do rozpoznania podania strony skarżącej jest sąd powszechny. Zgodnie bowiem z treścią art. 66 § 3 k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Analizując wywód organów skarbowych należy stwierdzić, że nie ma przepisu prawa materialnego administracyjnego, który upoważniałby organy do uwzględnienia w drodze decyzji roszczeń strony skarżącej. Kontrolując prawidłowość rozstrzygnięcia organu Sąd stwierdził, że właściwości organu w przedmiocie przeprowadzenia postępowania dotyczącego przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 130 a ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie można ustalić zarówno w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, jak również w oparciu o rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 191, poz. 1377 ze zm.). Na marginesie wskazać zaś należy, że z dniem 12 czerwca 2009 r. rozporządzenie to utraciło moc w części wydanej na podstawie art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy z Prawo o ruchu drogowym zgodnie z punktem 2 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt P 4/06 (Dz. U z 2008 r. Nr 100, poz. 649). W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił, że art. 64 ust. 3 Konstytucji wprowadza generalną zasadę, że wszelkie ograniczenia własności mogą być wprowadzane "tylko w drodze ustawy". Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego niedopuszczalne jest zatem "przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiając organom władzy wykonawczej czy organom samorządu lokalnego swobodę normowania ostatecznego kształtu ograniczenia, a tym bardziej odjęcia prawa własności" (wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3). Trybunał Konstytucyjny uznał, że kwestionowany przepis art. 130a ust. 11 pkt 3 prawa o ruchu drogowym upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia trybu postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie Trybunału owo "przejęcie", czy też "przejście własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa" jest niczym innym jak pozbawieniem dotychczasowego właściciela własności pojazdu bez spełnienia wymogów przepadku rzeczy, określonych w art. 46 Konstytucji. Skoro więc jedynym źródłem ograniczeń prawa własności może być ustawa, to tym bardziej pozbawienie prawa własności, będące przepadkiem rzeczy, winno zostać całościowo unormowane w ustawie. Ustawa powinna wskazywać przede wszystkim organ właściwy do orzekania o przepadku pojazdu. Nie ulega wątpliwości, że jedynym organem kompetentnym do orzekania o przepadku rzeczy, a więc też o "przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa", jest sąd. Skoro stwierdzono niezgodność powołanego przepisu rozporządzenia z dnia 16 października 2007 r. i wskazano na konieczność uregulowania omawianej kwestii w akcie ustawowym, zasadnie zatem zdaniem Sądu organy zastosowały w niniejszej sprawie przepis art. 66 § 3 k.p.a. z uwagi na istniejące rozwiązanie prawne. Zastosowanie art. 66 § 3 k.p.a. nie oznaczało merytorycznego, odmownego rozpatrzenia wniosku, a jedynie rozstrzygało w przedmiocie niewłaściwości organu do którego zostało wniesione. Poza przypadkiem gdy ustalono, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, omawiany przepis, zdaniem Sądu, znajduje także zastosowanie do sytuacji, gdy organu właściwego nie można w ogóle ustalić. Przedstawiony powyżej sposób rozumienia art. 66 § 3 k.p.a. znajduje poparcie w doktrynie, gdzie również wyrażono pogląd o możliwości zastosowania instytucji zwrotu podania do przypadków "gdy wnoszący podanie żąda załatwienia sprawy nie podlegającej orzecznictwu żadnego organu państwowego" (patrz: M. Jaśkowska / A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. Zakamycze 2000, str. 411). Podobnie zdaje się interpretować omawianą regulację B. Adamiak, widząc konieczność zastosowania instytucji, o której mowa w art. 66 § 3 k.p.a., do sytuacji gdy niewłaściwy w sprawie organ, nie jest w stanie dokonać ustalenia organu właściwego, ze względu na istniejące rozwiązania prawne (tak: B. Adamak / J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 6 wydanie, wyd. C.H.Beck Warszawa 2004, str. 365). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. D.T.