II FSK 2174/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dumas, Sędziowie: NSA Małgorzata Wolf-Kalamala (sprawozdawca), NSA Jerzy Płusa, Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 90/10 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta L. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L z dnia 26 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Prezydenta Miasta L. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 90/10, mocą którego oddalono skargę Prezydenta Miasta L. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. W motywach orzeczenia Sąd podał, że postanowieniem z dnia 26 listopada 2009 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a., art. 18, art. 23, art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – dalej u.p.e.a., Dyrektor Izby Skarbowej w L. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego L. z dnia 27 lutego 2009 r. wydane w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec D. J., na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 7 września 2000 r., nr (...) obejmującego zaległość z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. W dniu 7 września 2000 r. Izba Wytrzeźwień w L. wystawiła tytuł wykonawczy nr (...) obejmujący zaległość z tytułu opłaty za pobyt D. J. w tej placówce w dniu 1 października 1995 r. i skierowała go do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego L. celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W toku czynności egzekucyjnych poborca skarbowy kilkunastokrotnie udawał się do miejsca zamieszkania zobowiązanego, jednakże z uwagi na jego nieobecność nie dokonano żadnych czynności egzekucyjnych. Postanowieniem z dnia 27 lutego 2009 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego L. umorzył przedmiotowe postępowanie egzekucyjne z uwagi na przedawnienie należności. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Prezydent Miasta L., który na podstawie § 4 ust. 1 i § 6 pkt 2 zarządzenia Prezydenta Miasta L. z dnia 27 kwietnia 2004 r., nr 1565/IV/04, przejął dochodzenie należności zlikwidowanej Izby Wytrzeźwień w L. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, iż zgodnie z art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.) termin przedawnienia roszczeń wynosi dziesięć lat. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej w L. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powołując się na treść art. 59 § 1 u.p.e.a. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że jedną z podstaw umorzenia postępowania egzekucyjnego są określone w § 1 pkt 2 powołanego przepisu przypadki, gdy obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. W ocenie organu odwoławczego, opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień nie ma charakteru świadczenia cywilnoprawnego, o czym decyduje brak równorzędności podmiotów: wierzyciel - zobowiązany. Nawiązany pomiędzy izbą a zobowiązanym stosunek nie wynika z zawartego porozumienia, wyłącza swobodę woli po stronie zobowiązanego, a opłata za pobyt ustalana jest jednostronnie. Powyższe cechy w ocenie organu charakteryzują stosunki publicznoprawne i wynikające z nich zobowiązania publiczne. Tym samym do opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu Cywilnego. W niniejszej sprawie opłata za pobyt w Izbie Wytrzeźwień w L. dotyczył zdarzenia faktycznego zaistniałego pod rządami ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (tj. Dz.U. z 1993 r., Nr 108, poz. 486 ze zm.) obowiązującej do dnia 31 grudnia 1997 r. W ocenie organu, z uwagi na brak w ustawie Ordynacja podatkowa przepisów przejściowych odnoszących się do przedawnienia zobowiązań podatkowych, stosować należy uregulowania zawarte w ustawie o zobowiązaniach podatkowych. Ponadto na mocy § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych oraz określania właściwości organów podatkowych w zakresie umarzania zaległości podatkowych (Dz.U. z 2009 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.), przepisy ustawy o zobowiązaniach podatkowych miały także zastosowanie do opłat administracyjnych pobieranych przez organy administracji państwowej na podstawie odrębnych przepisów. Opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień mieszczą się w dyspozycji powołanego powyżej przepisu. W przedmiotowej sprawie upomnieniem nr 12005 doręczonym w dniu 1 października 1995 r. D. J. został wezwany do zapłaty należności z tytułu pobytu w Izbie Wytrzeźwień w L. Powyższa należność nie została uregulowana. Organ wskazał na treść art. 30 ust. 1 ustawy o zobowiązaniach podatkowych dotyczący przedawnienia zobowiązań podatkowych z upływem 5 lat. Zdaniem organu odwoławczego, zobowiązanie D. J., co do zasady, przedawniło się z dniem 31 grudnia 2000 r. Przed tą datą nie dokonano żadnych czynności egzekucyjnych, a tym samym nie doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie Prezydent Miasta L. zarzucił naruszenie art. 59 §1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło umorzenie postępowania wobec wygaśnięcia zobowiązania na skutek jego przedawnienia, art. 26 w zw. z art. 30 ustawy o zobowiązaniach podatkowych poprzez uznanie, że zobowiązanie podatkowe przedawniło się z upływem 5 lat, a tym samym, że do opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień nie mają zastosowania przepisy art. 118 k.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, zasadnie organy administracji uznały, że opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień ma charakter opłaty administracyjnej i jest świadczeniem wynikającym ze stosunku publicznoprawnego. Sąd wskazał, że pobyt w izbie wytrzeźwień, zwykle poprzedzony przymusowym doprowadzeniem, wiąże się z zaistnieniem okoliczności, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz.U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.). Obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień wynika z art. 42 ust. 5 powołanej ustawy, a egzekucja tych należności następuje w trybie przepisów ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 42 ust. 5a ustawy). Zasadnie, w ocenie Sądu, organ II instancji stwierdził, że nawiązywany pomiędzy izbą wytrzeźwień a zobowiązanym stosunek nie wynika z zawartego porozumienia. Izba wytrzeźwień działa z mocy przysługującej tej placówce władzy zwierzchniej i posiada uprawnienia wynikające z przepisów prawa administracyjnego. Omawiany stosunek pomiędzy placówką a osobą fizyczną następuje z wyłączeniem woli zobowiązanego i charakteryzuje się brakiem równorzędności podmiotów. Również związane z tym stosunkiem opłaty, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów ustawy, ustalane są jednostronnie przez organ zarządzający izbą wytrzeźwień, na podstawie przepisów wykonawczych. Powyższe cechy, w ocenie Sądu, są charakterystyczne dla stosunków publicznoprawnych i wynikających z nich zobowiązań publicznych. Stąd należy uznać, iż opłaty z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień nie posiadają charakteru zobowiązaniowego w rozumieniu prawa cywilnego, lecz administracyjnoprawny i wynikają nie z czynności prawnej, lecz z decyzji o przymusowym umieszczeniu w izbie. Z powyższego względu w kwestii przedawnienia opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień znajdą zastosowanie przepisy dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych, uregulowanych w Ordynacji podatkowej. Nie znajdą natomiast zastosowania przepisy ustawy Kodeks Cywilny. Sąd wskazał więc na treść art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej i art. 70 § 4 powołanej ustawy. Podał, że D. J. przebywał w Izbie Wytrzeźwień w L. w październiku 1995 r., a więc pod rządami ustawy o zobowiązaniach podatkowych, uchylonej ustawą Ordynacja podatkowa. Z powodu braku przepisów intertemporalnych odnoszących się do przedawnienia zobowiązań podatkowych, do przedawnienia należności z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień należało zastosować przepisy ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Sąd wskazał więc na treść art. 30 ust. 1 powołanej ustawy. Następnie przywołał treść § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych oraz określania właściwości organów podatkowych w zakresie umarzania zaległości podatkowych (Dz.U.z 1989 Nr 6, poz. 40 ze zm.), uchylonego z dniem 1 stycznia 1998 r., według którego przepisy ustawy z dnia 19 grudnia 1980 roku o zobowiązaniach podatkowych stosuje się do opłat administracyjnych pobieranych przez organy administracji państwowej na podstawie odrębnych przepisów. Takimi opłatami były niewątpliwie, zdaniem Sądu, opłaty z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień. W przedmiotowej sprawie zobowiązanie D. J. stało się wymagalne w roku 1995. Pięcioletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o zobowiązaniach podatkowych, upłynął zatem 31 grudnia 2000 r. Bezsporny pozostaje fakt, iż przed tą datą nie doszło też do przerwania biegu terminu przedawnienia, czego następstwem było przedawnienie roszczenia. Tym samym organy egzekucyjne zasadnie uznały, iż w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. i wydały postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia Prezydent Miasta L. zarzucił naruszenie prawa materialnego dotyczące art. 59 u.p.e.a. przez rażąco błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nastąpiło umorzenie postępowania wobec wygaśnięcia zobowiązania na skutek przedawnienia. Następnie zarzucił naruszenie prawa materialnego dotyczące art. 26 w zw. z art. 30 ustawy o zobowiązaniach podatkowych przez uznanie, że zobowiązanie przedawniło się z upływem 5 lat, a tym samym że do opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień nie mają zastosowania przepisy art. 118 k.c. Na tej podstawie Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 1. Podkreślenia wymaga, że podstawy kasacyjne postawione zostały bardzo ogólnie i z naruszeniem przepisów dotyczących ich formułowania (art. 174 i 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270., dalej p.p.s.a.). Sposób jej sporządzenia utrudnia ocenę zarzutów strony. Zatem w związku ze sposobem zredagowania środka zaskarżenia koniecznym staje się przypomnienie wynikającej z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasady związania Sądu granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że poza przypadkami nieważności postępowania, Sąd ocenia zaskarżone orzeczenie wyłącznie w aspekcie przepisów, które zostały wskazane w tej skardze jako podstawy kasacyjne. Nie może natomiast uzupełniać skargi o przepisy, których nie wymieniono, nawet wówczas, gdy w jego ocenie, zostały one naruszone. 2. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, strona skarżąca przede wszystkim nie zauważyła, iż przepis ten posiada 5 paragrafów, a pierwszy z nich 10 punktów. Z uzasadnienia skargi wynika, iż wadliwość wyroku strona upatruje w terminie przedawnienia przedmiotowego zobowiązania, a więc w zakresie regulacji art. 59 § 1 pkt 2 tej ustawy. Jednakże podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię należałoby wskazać: - jak Sąd rozumiał dany przepis, - na czym polegał błąd Sądu, - jak ten przepis, zdaniem formułującego zarzut, powinien być rozumiany. W odniesieniu do art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Sąd wskazał, że upływ terminu przedawnienia podatkowego powinien być brany pod uwagę z urzędu w trakcie trwania postępowania podatkowego dotyczącego określenia wysokości zaległości, a następnie w postępowaniu egzekucyjnym, w którym może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia tego postępowania i podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego (str. 8 wyroku). To twierdzenie jest oczywiste, a nadto wsparte szeroko orzecznictwem sądowym, do którego również odwołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zatem, dokonana przez Sąd I instancji, ocena trafności stanowiska organów egzekucyjnych w zakresie zaistnienia przesłanki określonej w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. była prawidłowa, a zarzuty skargi kasacyjnej jako pozbawione szerszego uzasadnienia uznać należy za niezrozumiałe. 3. Podobnie, zarzucając naruszenie prawa materialnego dotyczące "art. 26 w zw. z art. 30 ustawy o zobowiązaniach podatkowych", autor skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do wskazania uznania, że zobowiązanie przedawniło się z upływem 5 lat, licząc od końca roku, w którym upłynął termin płatności, a tym samym "że do opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień nie mają zastosowania przepisy art. 118 k.c.". Podkreślić więc należy, iż nie ma w świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia prawa materialnego "poprzez uznanie, iż". Jest to albo błędna wykładnia albo niewłaściwe zastosowanie. Mając jednakże na uwadze uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, z której wynika, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez WSA, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu strony, w przedmiocie przedawnienia opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień znajdą zastosowanie przepisy dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych, uregulowanych obecnie w Ordynacji podatkowej (a wcześniej w ustawie o zobowiązania podatkowych). Nie znajdą natomiast zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego. Zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów podatkowych, że nawiązany pomiędzy izbą wytrzeźwień a zobowiązanym stosunek nie wynika z porozumienia, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego. Izba wytrzeźwień nie jest podmiotem równorzędnym dla takiej osoby i korzysta z uprawnień przysługujących jej z mocy przepisów prawa administracyjnego. Ze stosunkiem tym związane są również opłaty, których uiszczenie wynika wprost z przepisów ustaw wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Oderwane od realiów niniejszej sprawy było więc odwoływanie się do przepisu art. 118 k.c. dotyczącego przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych. Autor skargi kasacyjnej nie zaprezentował zresztą toku swojego rozumowania, aby umożliwić jakąkolwiek polemikę z tego rodzaju poglądem. Przywołany przez niego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2005 r. o sygn. akt III SA/Wa 2192/05 również takiego wywodu nie zawiera, a jego lakoniczność (w interesującym zakresie) oraz brak kontroli instancyjnej nie pozwala na akceptację zawartego tam poglądu. 4. Mając powyższe na uwadze należało na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.