IV SA/Wa 459/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezydent W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej "W." z usługami w parterze, garażem oraz urządzeniem i uzbrojeniem terenu w rejonie zbiegu ulic [...] i [...], planowanej do realizacji na działce ew. nr [...] z obr. [...], położonej w W. 2. Pismem z dnia 29 sierpnia 2008 r. (data wpływu) A. B. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej ostateczną decyzją Prezydenta W. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż został pominięty w przedmiotowym postępowaniu, pomimo tego, że jest właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. 3. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Prezydent W. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego wskazując, iż wnioskujący był stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji w W. Organ pierwszej instancji podkreślił, iż wszelkie pisma procesowe (w tym wymieniona w pkt 1 decyzja) były doręczone wnioskodawcy, brał on również aktywny udział w toczącym się postępowaniu, a dodatkowo dla przedmiotowej inwestycji zostało już wydane pozwolenie na budowę, na podstawie którego rozpoczęto budowę. 4. W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. zarzucił Prezydentowi W. naruszenie art. 149 § 1 i 2 kpa poprzez dokonanie na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia oceny, co do zasadności podstaw wznowienia, podczas gdy przedmiotem kontroli na tym etapie postępowania jest jedynie spełnienie wymogów formalnych wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Ponadto zarzucił naruszenie art. 146 § 2 kpa poprzez dokonanie na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania oceny co do przyszłego kształtu decyzji, co do której złożono wniosek o wznowienie oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez uznanie, iż zachowanie organu polegające na niedoręczeniu zaskarżonej decyzji na prawidłowy adres strony nie stanowi pozbawienia możliwości obrony jej praw. 5. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, skutkiem czego nie zasługuje na pozostawienie jej w obrocie prawnym. Przede wszystkim Kolegium zauważyło, iż odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa jest możliwa wyłącznie wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych jest niedopuszczalne lub gdy strona złożyła podanie z uchybieniem ustawowego terminu, a brak jest podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej (np. umowy cywilnej), gdy sprawa nie jest zakończona decyzją ostateczną lub gdy strona nie opiera swojego żądania na jednej z przesłanek zawartych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa. Przyczyną podmiotowej niedopuszczalności skargi będzie wystąpienie z żądaniem wznowienia postępowania przez osobę nie będącą stroną w postępowaniu lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Następnie organ odwoławczy obszernie uzasadnił kto może być stroną w postępowaniu administracyjnym, w szczególności wskazując kogo należy uznać za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ostatecznie Kolegium stwierdziło, iż A. B. jako strona rzeczonego postępowania jest uprawniony do żądania wznowienia owego postępowania. Skutkiem powyższego odmowa wznowienia orzeczona przez organ pierwszej instancji była nieuprawniona. Natomiast ocena czy zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 kpa (do czego de facto sprowadziło się rozstrzygnięcie Prezydenta W.) może nastąpić dopiero po formalnym wznowieniu postępowania w sprawie. We wskazówkach dla organu pierwszej instancji Kolegium zawarło zalecenie ustalenia, czy w niniejszej sprawie zostały spełnione pozostałe warunki wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 kpa, wymienione w art. 146 - 148 kpa, a w przypadku ich spełnienia, organ wznowi postanowieniem na podstawie art. 149 § 1 kpa postępowanie w przedmiotowej sprawie, następnie przeprowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, by w zależności od wyniku tego postępowania wydać decyzję o której mowa w art. 151 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie reprezentujący skarżącą Spółdzielnię "G." – zwanej dalej "Spółdzielnią" profesjonalny pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - rażące naruszenie art. 149 § 3 kpa poprzez błędną jego interpretację polegającą na uznaniu, że zastosowanie tego przepisu nie jest możliwe, choć nie zaszła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa; - rażące naruszenie art. 146 § 1 i § 2, art. 147, art. 148 § 1 i § 2 kpa poprzez błędne uznanie, że przepisy te nie zostały zastosowane prawidłowo przez organ pierwszej instancji; - rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 146 § 1 i § 2, art. 147, art. 148 § 1 i § 2 kpa poprzez błędne uznanie, że przepisy art. 146 § 1 i § 2, art. 147, art. 148 § 1 i § 2 kpa mają być zastosowane na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa; - rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przesłanki wznowienia, która nie wystąpiła. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż decyzja organu pierwszej instancji jest słuszna, ponieważ nie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Prezydent W. w swej decyzji nie podważał faktu występowania A. B. w charakterze strony postępowania oraz nie odmawiał w żadnym zakresie mu tego prawa. Organ uznał jedynie, że nie zachodziła przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ A. B. miał zapewniony udział w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji oraz, że brał aktywny w nim udział. W związku z powyższym, decyzja organu pierwszej instancji była właściwa, zaś orzeczenie Kolegium winno być uchylone jako nie odpowiadające prawu. Wskazać należy, iż w skardze zawarto ponadto analizę kwestii czy A. B. miał przymiot strony w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę w całości podtrzymało pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Obecny na rozprawie pełnomocnik Spółdzielni podniósł, iż podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa ma charakter szczególny i norma z art. 149 § 2 kpa nie ma w takim wypadku zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, będąca przedmiotem niniejszej sprawy, uregulowana została w art. 145-152 kpa i umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. W pierwszej z nich bada się formalne podstawy wznowienia (zachowanie terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania oraz czy wskazano jedną z przesłanek enumeratywnie wymienionych w 145 § 1 kpa lub art. 145a § 1 kpa), natomiast w drugiej organ po przeprowadzonym postępowaniu wydaje na podstawie art. 151 kpa orzeczenie, którym: - odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji (postanowienia), gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 kpa lub art. 145a § 1 kpa, - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 kpa lub art. 145a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, - stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 kpa wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Tak więc, złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Na tym etapie organ administracji bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa lub art. 145a § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa lub art. 145a § 1 kpa bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 kpa wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa) i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, LEX nr 47857). Podkreślić należy, iż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. W przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 448/09, niepubl. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, Nr 2 poz. 50). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż organ pierwszej instancji naruszył opisaną procedurę wznowieniową, gdyż na etapie postępowania wstępnego w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia dokonał merytorycznej kontroli wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Natomiast na tym etapie postępowania organ administracji po ustaleniu, iż wniosek o wznowienie postępowania został oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz z zachowaniem ustawowego terminu z art. 148 kpa powinien był na podstawie art. 149 § 1 kpa wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie na podstawie art. 149 § 2 kpa przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zgodnie z zasadami określonymi w art. 151 kpa. Jak to zostało już podniesione powyżej, wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa na tym etapie postępowania jest możliwe tylko w przypadku gdy wniosek o wznowienie postępowania nie został oparty na ustawowej przesłance lub nie został złożony w ustawowym terminie. Merytoryczna ocena czy podmiot wnoszący o wznowienie postępowania mógł oprzeć swój wniosek na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa bez wydania postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna i musi skutkować uchyleniem takiego rozstrzygnięcia. Skutkiem czego orzeczenie organu odwoławczego uchylające decyzję organu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe. Pomimo tego, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest właściwe, w jego uzasadnieniu pojawiła się błędna teza. Kolegium stwierdziło, iż to już na etapie postępowania wstępnego w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania powinna mieć miejsce kontrola, czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od strony postępowania, w przeciwnym zaś przypadku możliwe jest na podstawie art. 149 § 3 kpa wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W oparciu o powyższe organ odwoławczy wskazał, iż A. B. ma przymiot strony postępowania, w związku z powyższym brak było podstaw do wydania przez Prezydenta W. decyzji w trybie art. 149 § 3 kpa, natomiast dopiero po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 149 § 1 kpa) organ pierwszej instancji mógł dokonać weryfikacji czy została spełniona przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Mając na uwadze zaprezentowaną powyżej argumentację, takie stanowisko organu należy uznać za wadliwe. Badanie przymiotu strony przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania stanowi uchybienie regułom postępowania wznowieniowego. Jednakże mając na względzie, iż zaskarżona decyzja ma prawidłową osnowę, wskazane uchybienie przepisom postępowania wznowieniowego nie miało wpływu na wynik sprawy i nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "ppsa". Natomiast Prezydent W. ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną i wytyczne zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, nie zaś wadliwe wskazówki (wymienioną powyżej oraz opisane poniżej) organu odwoławczego. W tym miejscu jeszcze raz wymaga podkreślenia fakt, iż w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparty był o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, więc badanie czy podmiot go składający ma interes prawny i był stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, nie mogło nastąpić w fazie kontroli formalnej wniosku o wznowienie postępowania, a mogłoby mieć miejsce jedynie w trybie określonym w art. 151 kpa tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, skutkiem czego pierwszy zarzut skarżącej Spółdzielni nie zasługuje na uwzględnienie. Odnośnie kolejnych zarzutów dot. naruszenia art. 146-148 kpa, poprzez błędne uznanie, że przepisy te nie zostały zastosowane przez organ pierwszej instancji oraz, że mają być (owe przepisy) zastosowane w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa stwierdzić należy co następuje. W wytycznych skierowanych do organu pierwszej instancji Kolegium zobowiązało tenże do ustalenia, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały pozostałe warunki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wymienione w art. 146-148 kpa, a w przypadku ich spełnienia do wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 1 kpa. Skarżąca natomiast zauważa, iż normy zawarte w tych przepisach dotyczą zasad postępowania przy rozstrzyganiu wniosku o wznowienie postępowania oraz obowiązków i praw dla stron i organu, a decyzja organu pierwszej instancji została wydana w zgodzie z nimi. Wskazać należy, iż część z tych przepisów będzie miała zastosowanie na etapie postępowania wstępnego w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia (art. 148 § 1 i § 2 kpa), a reszta dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 146 § 1 i § 2 kpa oraz art. 147 kpa). W decyzji organu pierwszej instancji brak jest informacji o zachowaniu terminu do żądania wznowienia postępowania (art. 148 kpa) skutkiem czego wskazania organu odwoławczego, by przy ponownym procesowaniu dać mu wyraz w uzasadnieniu orzeczenia są zasadne. Przepis art. 146 zarówno § 1 jak i § 2 kpa pomimo usytuowania w tym miejscu kodeksu nie jest negatywną przesłanką wznowienia postępowania, lecz wprowadza ujemną przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. W danym wypadku organ będzie więc zobligowany do wznowienia postępowania w drodze postanowienia, jego skutkiem nie będzie jednak uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 2 kpa stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Artykuł ten może mieć więc zastosowanie dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Również na tym etapie będzie badana kwestia wynikająca z art. 147 kpa (równocześnie z ustalaniem czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją). W związku z powyższym stwierdzić należy, iż wydając na podstawie art. 149 § 1 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania, organ nie stosuje art. 146-147 kpa, co nastąpi na etapie późniejszym. Nieprecyzyjne wskazanie organu odwoławczego w tym zakresie, będące wadą uzasadnienia (naruszenie art. 107 § 3 kpa), nie miało wpływu na wynik sprawy, a więc nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu. Ostatni zarzut skarżącej wskazujący na błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 kpa również nie został podzielony przez Sąd, gdyż ocena spełnienia przesłanki wznowieniowej może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Sąd również nie podzielił stanowiska skarżącej wyrażonego na rozprawie, iż przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa ma charakter szczególny i wyłącza stosowanie art. 149 § 2 kpa (vide argumenty podniesione powyżej). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.