II SA/Rz 1027/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik SO (del.) Ewa Partyka Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 1027/09 Uzasadnienie Przedmiotem skargi w sprawie o sygn. II SA/Rz 1027/09 A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej A.) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].10.2009 r., nr [...] wydana w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej GSM na działkach o nr ewid. 822/4 i 822/5 w obr. [...], dla A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Wnioskiem z 17.03.2008 r. A. Sp. z o.o. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie obiektu infrastruktury technicznej w postaci masztu antenowego na dachu budynku przy ul. K. [...] wraz z kontenerem technicznym i urządzeniami stacji bazowej na działkach nr 822/4 i 822/5 w obr. [...]. Według treści wniosku inwestycja ma obejmować budowę stacji bazowej dla telefonii komórkowej składającej się z masztu kratowego o wysokości 9m wraz ze sztycą odgromową o wysokości 1m, na dachu budynku przy ul. K. [...]. Na maszcie mają zostać zainstalowane anteny transmisyjne telefonii komórkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze mocą decyzji z [...].02.2009 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...].12.2008 r. sygn. [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla A. Sp. z o.o. O tym rozstrzygnięciu zadecydował brak wskazania w decyzji przepisów prawa materialnego, które zostałyby naruszone w wyniku realizacji inwestycji. Subiektywne odczucie, że lokalizacja może być niekorzystna nie stanowią legalnej przyczyny wydania decyzji odmownej. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku A. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...].09.2009 r., nr [...] postanowił odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odmowę wydania decyzji uzasadniono dysharmonią masztu telekomunikacyjnego z otoczeniem. Inwestor projektuje zlokalizować maszt na eksponowanym widoku w ważnych dla miasta osi kompozycyjnych. Wnioskowane działki znajdują się przy ul K., [...] czyli w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego decyzją o wpisie do rejestru zabytków układu urbanistycznego. Usytuowanie masztu na dachu sześciokondygnacyjnego budynku stalowej wieży kratowej będzie zdecydowanie przewyższać sąsiednie obiekty odbiegając znacząco od ich historycznego wyglądu. W rezultacie, Prezydent Miasta stwierdził niezgodność zamierzenia A. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; zwana dalej u.p.z.p.). Odmowną decyzję Prezydenta Miasta zaskarżyła odwołaniem A. Strona zarzuciła rozstrzygnięciu niewłaściwe zastosowanie przepisów u.p.z.p. Nie wykazano w sposób wyraźny normy, która zakazywałaby lokalizacji projektowanej inwestycji. Nieprawidłowo uznano, iż stacja bazowa godzi w istniejący ład przestrzenny. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił wyraźnych wskazówek SKO zawartych w decyzji kasacyjnej. Prezydent Miasta oprócz klauzul generalnych nie powołał w swej decyzji żadnej normy, która stanowiłaby o niedopuszczalności inwestycji. Odwołująca się strona zażądała od SKO zmiany zaskarżonej decyzji i wydania w jej miejsce aktu uwzględniającego wniosek. SKO decyzją z [...].10.2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółki utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Stanowisko Prezydenta Miasta, chociaż ma charakter ocenny, odpowiada prawu. Zostało logicznie uzasadnione zaś przedstawiona argumentacja jest mocno przekonywująca. Inwestycja celu publicznego zakłada w swej istocie tworzenie korzyści dla społeczności lokalnych. W okolicznościach niniejszej sprawy można mieć wątpliwości, czy podstawowy cel inwestycji zostanie zrealizowany na oznaczonych we wniosku działkach. Skład orzekający SKO krytycznie odniósł się do powołanej w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji kwestii naruszenia art. 54 pkt 2 u.p.z.p. Powołany przepis nie może stanowić podstawy prawnej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja SKO z [...].10.2009 r., nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez A. Skarżąca strona jest reprezentowana przez właściwie umocowanego radcę prawnego. W treści skargi spółka zarzuciła decyzji SKO naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 56, art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 u.p.z.p., a także naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 77 § 1 K.p.a. W związku z tymi naruszeniami prawa wydane przez SKO oraz przez Prezydenta Miasta decyzje winny zostać uchylone przez Sąd Administracyjny. Skarżący podkreślił w swej skardze, że jego inwestycja jest zgodna z przepisami u.p.z.p oraz przepisami odrębnymi. Orzekające organy nie wykazały niezgodności lokalizacji masztu z obowiązującym prawem. Wobec ustalonej funkcji masztu, SKO nie powinno mieć wątpliwości czy projektowany maszt stanowi inwestycję celu publicznego. Z analizy urbanistycznej wynika niezbicie, że teren objęty wnioskiem znajduję się poza obszarem zabytkowym. Lokalizacja w sąsiedztwie takiego terenu nie może być podstawą dla odmowy ustalenia warunków zabudowy. SKO ograniczyło się w swym rozstrzygnięciu do przytoczenia argumentów Prezydenta Miasta, co stanowi niewykonanie obowiązku nałożonego art. 77 §1 k.p.a. SKO odpowiadając na skargę A. Spółka z o.o. wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu, nie zostały spełnione przesłanki określone w u.p.z.p., a w szczególności w art. 56 tej ustawy. Dlatego też decyzja SKO nie narusza prawa zaś skarga sądowoadministracyjna powinna zostać oddalona jako bezzasadna. Wyznaczona na dzień 9.04.2010 r. rozprawa przed WSA została odroczona z uwagi na niewłaściwe powiadomienie o miejscu i terminie posiedzenia Sądu uczestnika postępowania Naczelną Organizację Techniczną w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonych do Sądu decyzjach organy obu instancji zakwalifikowały zamiar inwestycyjny A. sp. z o.o. pn.: stacja bazowa operatora telefonii komórkowej w R. przy ul. K., jako inwestycje celu publicznego. Ta kwalifikacja jest zgodna aktualnym brzmieniem przepisów prawa, a dodatkowo potwierdza ją ukształtowana na tym tle linia orzecznicza sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 9.02.2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1189/04, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/4-5, str. 130, wyraził jednoznaczne stanowisko, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.; zwana dalej u.p.z.p.) w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.; zwana dalej u.g.n.). Inwestycją celu publicznego są zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. W rozumieniu powyższego przepisu u.g.n. celem publicznym, jest m.in.: budowa, utrzymywanie i wykonywanie robót budowlanych przy urządzeniach i obiektach łączności publicznej i sygnalizacji. Artykuł 4 pkt 18 u.g.n. wyjaśnia pojęcie łączności publicznej jako infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (zob. art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16.07.2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. 2004 r. Nr 171 poz. 1800 ze zm.). NSA w wyroku z 25.08.2009 r., sygn. II OSK 1276/08, LexPolonica nr 2077376, dokonując interpretacji wskazanych wyżej unormowań stwierdził jednoznacznie, iż budowa stacji telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego albowiem służy zapewnieniu łączności publicznej, to jest powstaniu infrastruktury zapewniającej ogółowi użytkowników sieci telekomunikacyjnej usług telekomunikacyjnych. Przeznaczenie stacji dla ogółu użytkowników oznacza, że usługi telekomunikacyjne są dostępne nieograniczonej i z góry nieustalonej grupie osób, które spełniając konieczne warunki staną się użytkownikami sieci telekomunikacyjnej a także użytkownikom sieci innych operatorów, łączących się z siecią tego operatora. Wobec powyższego, jako prawidłowe wypada ocenić zastosowanie przez SKO i Prezydenta Miasta [...] do wniosku inwestora tych przepisów u.p.z.p., które regulują lokalizowanie inwestycji celu publicznego. Zastosowania tych przepisów do przedmiotowej inwestycji nie stawia jako błędu prawnego skarżąca spółka. Zarzuty skargi opierają się na dwóch podstawach. Strona twierdzi, iż przy wydawaniu decyzji organy naruszyły przepisy prawa materialnego zawarte w art. 1 ust. 2 i art. 56 u.p.z.p. Druga z podstaw skargi, dotyczy natomiast naruszenia przepisów k.p.a. obligujących prowadzący postępowanie organ do należytego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Żaden z wyszczególnionych w petitum środka zaskarżenia zarzutów nie znalazł potwierdzenia, o czym świadczą następujące względy: decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jak również decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego są niewątpliwie decyzjami związanymi, co oznacza, że brak ustawowych przeciwwskazań do pozytywnego załatwienia wniosku. Spółki obliguje organ do wydania decyzji zgodnej z wolą inicjatora postępowania administracyjnego. W odniesieniu do inwestycji będącej przedmiotem wniosku spółki A. sp. z o.o., normą ustalająca wzorzec konstrukcji rozstrzygania żądania inwestora jest art. 56 u.p.z.p. Jego dokładna treść brzmi następująco: nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z powyższej regulacji wynika, iż ma ona walor przepisu odsyłającego. Każdorazowo przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organ winny ocenić, jakie przepisy mają zastosowanie z uwagi na przedmiot inwestycji i czy sprzeciwiają się proponowanej lokalizacji inwestycji. Zarówno Prezydent Miast jak i SKO słusznie jako "odrębne" potraktowały przepisy aktów odrębnych (tj. innych niż u.p.z.p.) oraz przepisy u.p.z.p. zamieszczone w odrębnych niż rozdział 5 u.p.z.p., jednostkach wewnętrznej systematyki tej ustawy. Przepisem, który nie może zostać pominięty przy załatwianiu wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest niewątpliwie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Ten artykuł u.p.z.p. wylicza wartości, prawa i potrzeby jakie organy decyzyjne winny uwzględniać podejmując działania z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Do tych wartości art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zalicza w szczególności wymagania ładu przestrzennego, przez które według ustawodawcy należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Podejście zaliczające do przepisów odrębnych zarówno przepisy odrębne w rozumieniu konwecjonalnym jak i przepisy ustawy odsyłającej prezentowane jest w literaturze prawa (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Z. Niewiadomski, Warszawa 2006 r., s. 422 oraz glosę E. Szczygłowskiej i T. Libery do wyroku WSA w Krakowie z 21.10.2008 r., sygn. II SA/Kr 726/08). To zapatrywanie na interpretację art. 56 u.p.z.p. potwierdza jego wykładnia językowa i wewnątrzsystemowa. Jeżeli bowiem ustawodawca zamierzałby jako odrębne traktować wyłącznie przepisy aktów normatywnych odrębnych od u.p.z.p. to analizowany przepis miałby redakcję posługującą się wyrażeniem "...przepisach odrębnych wobec niniejszej ustawy". Takiej formuły podstawy materialnoprawne wydawania decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie posiadają. Ustawodawca nie mógłby zobowiązać organu do sprawdzenia czy zamiar inwestora jest zgodny wyłącznie z przepisami odrębnymi z pominięciem zasad kształtowania przestrzenni, jakie wynikają z u.p.z.p. Wypada zwrócić uwagę, iż akty odrębne wobec tej ustawy nie chronią w ogóle, a przynajmniej nie z taką intensywnością wartości i dobra stanowiące przedmiot regulacji u.p.z.p. Odmienne zapatrywanie spowodowałoby, iż art. 1 ust. 2 u.p.z.p. zawierałby normę niewiele znaczącą dla procesu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Reasumując, właściwy organ przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego winnien zestawić zamiar inwestora z wymaganiami i potrzebami wymienionymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Ten zabieg przeprowadza się przy uwzględnieniu analizy urbanistycznej, która obowiązkowo poprzedza wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. art. 53 ust. 3 u.p.z.p.). Podjęciu rozstrzygnięcia na podstawie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w żadnym razie nie sprzeciwia się zaliczenie tego przepisu do tzw. klauzul generalnych, czyli przepisów odsyłających instytucję stosującą prawo do czynników pozaprawnych. Warunkiem legalności działań organu opartych o tego rodzaju przepisy jest odniesienie pozaprawnych wzorców do konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Ten warunek spełniają kontrolowane przez WSA rozstrzygnięcia administracyjne. Organ pierwszej instancji oraz SKO przy ocenie podania inwestora powołały się na niezgodność planowanej inwestycji z art. 1 ust. 2 pkt 2 i 4 u.p.z.p. Poprzez art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. ustawodawca tworzy w ramach planowania i zagospodarowania przestrzennego bariery ochronne dla walorów architektonicznych i krajobrazowych zaś w pkt 4 stara się przeciwdziałać uszczerbkom w dziedzictwie kulturowym i zabytkom oraz na dobrach kultury współczesnej. Powyższe unormowania stanowiły wiążące reguły odniesienia dla oceny zamiarów inwestycyjnych skoro są zawarte w przepisach odrębnych wobec przepisów rozdziału 5 u.p.z.p. Postępowanie wyjaśniające wykazało w sposób wystarczający a zarazem nie budzący wątpliwości niezgodność planowanej inwestycji z przytoczonymi jednostkami u.p.z.p., a tym samym niezgodność zamierzenia z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 tej ustawy. Uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta wykazuje ewidentną sprzeczność pomiędzy budową stacji bazowej a ładem przestrzennym, jaki dominuje w miejscu planowanego do zagospodarowania przedsięwzięcia. Organ trafnie wywodzi, iż maszt stacji bazowej będąc obiektem o wyglądzie technologicznym agresywnie dominowałby w terenie gdzie odbywają się uroczystości państwowe i kościelne. Nie sposób nie zgodzić się z organem, iż budynek wraz z masztem zdecydowanie wyróżniałaby się na tle zabudowy historycznej a przy tym ewidentnie kłócąc się z jej wyglądem i charakterem. Dopuszczenie do budowy stacji na działkach określonych we wniosku Spółki wyklucza ukształtowana przez lata harmonia opisanego miejsca. Przedmiot inwestycji nie współgra z wymaganiami funkcjonalnymi, społeczno-gospodarczymi, środowiskowymi, kulturowymi a także kompozycyjno-estetycznymi, jakie stawia inwestycjom otocznie przy ul. L. w R. Decyzja odmowna ma wsparcie w art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który nie pozwala lokalizować inwestycji celu publicznego jeżeli burzyć będzie istniejący w terenie ład przestrzenny. Na wnioskowanym terenie stwierdzono obecność zabudowy historycznej. Dokładne wyliczenie obiektów wpisanych do rejestru zabytków i znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie objętego planowaniem obszaru zawiera uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji. Wzniesienia stacji w bezpośrednim pobliżu zabudowy zabytkowej nie dałoby się pogodzić z ustanowionym w art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p wymogiem ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Nie ma racji odwołująca się strona pisząc w skardze, że sama lokalizacja w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu zabytkowego nie jest podstawą do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stawiana przez skarżąca teza, iż odmowę może stanowić wyłącznie umieszczenie inwestycji na terenie obiektu wpisanego do rejestru godziłoby w walory obrazowe, jakie kształtuje zabudowa nosząca walory dziedzictwa kulturowego. Zawężenie działań ochronnych w sposób proponowany przez Spółkę byłoby niewystarczające z punktu widzenia wymogów ochronny przestrzeni otaczającej zabudowę zabytkową. Podstawy takiej ochrony stanowią przepisy art. 1 ust. 2 pkt 2 i 4 u.p.z.p. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wbrew twierdzeniom skargi ukierunkowana jest nie tylko na ochronę samego zabytku w rozumieniu przepisów ustawy z 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1563 ze zm.), ale przede wszystkim historycznego tła pobliskiej przestrzeni urbanistycznej. Umiejscowienie w bezpośrednim pobliżu strefy zabytkowej obiektu nieprzystającego do tej strefy formą, wyglądem i funkcją przytłaczającą pobliskie otoczenie nie odpowiadałoby standardom stanowionym przez u.p.z.p jaki również przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wykazanie przez orzekające w sprawie organy wartości mogących doznać uszczerbku na skutek planowanej przez skarżącą spółkę inwestycji nie pozwalają uznać ich decyzji za dowolne czyli naruszające konstrukcję rozstrzygania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzja związana). Strona skarżąca zarzuca także naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. stwierdzając, że w toku postępowania nie ustosunkowano się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem Sądu analiza uzasadnień wydanych decyzji dowodzi nietrafności tego zarzuty skarżącej Spółki. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie spełnia standardy wyznaczone w art. 7 i art. 77 k.p.a. Organy po zapoznaniu się z wnioskiem, przeprowadziły analizę urbanistyczną, ustalono funkcje pobliskiej zabudowy i zestawione te funkcje z zamiarem inwestycyjnym spółki. Nie pominięto także interesu społecznego zapoznając się z żądaniami i protestami lokalnej społeczności. Strona w treści swej skargi nie wskazała, jakie dokładnie dowody pominięto przy załatwianiu jej wniosku. Dlatego też nie może być mowy o naruszeniu przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. Decyzja SKO odpowiada również treści art. 107 k.p.a. albowiem uwzględniono w niej zarówno uzasadnienie faktyczne jaki prawne a w tym wskazano, które z okoliczności zostały uznane za udowodnione i zaprezentowano przyjęty sposób rozumienia przepisów u.p.z.p. Nie stanowi naruszenia powołanej regulacji zdanie organu odwoławczego, iż podziela stanowisko Prezydenta Miasta [...] w sytuacji gdy stosując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymuje jego decyzję w mocy. WSA rozpatrując skargę A. Sp. z o.o. na wskazane w sentencji decyzję SKO nie dopatrzył się naruszenia prawa. Wobec nie potwierdzenia zarzutów skargi, należało orzec o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.