II SA/Rz 74/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik SO (del.) Ewa Partyka Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi E. Z.-B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję ; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi E. Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie z odwołania E. Z. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] ustalającej dla G. C. i W. C. sposób zabudowy i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ewid. 3022 położonej w J. przy ul. H. oraz zjazdu na działkę z drogi dojazdowej wewnętrznej urządzonej na działce nr ewid. 3062/1. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 17 pkt 1, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że G. C. i W. C. w dniu 12 czerwca 2009 r. zwrócili się do Burmistrza Miasta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego obejmującego dwa budynki mieszkalne parterowe z poddaszem, jednorodzinne, wolnostojące, niepodpiwniczone o dachach wielospadowych, o powierzchni użytkowej 130 m², na działce nr ewid. 3022, obr. 24, przy ulicy H. w J. oraz zjazdu z drogi dojazdowej wewnętrznej urządzonej na działce nr ewid. 3062/1. Burmistrz zawiadomieniem z dnia 17 czerwca 2009 r., nr [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego na żądanie wnioskodawców w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Po dokonanej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji organ I instancji opracował projekt decyzji o warunkach zabudowy i zwrócił się o jego uzgodnienie do Marszałka Województwa [...] za pośrednictwem [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych– Inspektorat [...], w zakresie melioracji wodnych. Marszałek Województwa w związku z wystąpieniem Burmistrza postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie melioracji wodnych dla wyżej opisanej inwestycji. Następnie organ I instancji zawiadomieniem z dnia 27 sierpnia 2009 r. powiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym postępowania administracyjnego. Burmistrz zwrócił się dodatkowo do B. S. o podanie osoby zarządzającej masą spadkową po zmarłej K. B., właścicielce działki nr 3031 obr. 24, w J., która to nieruchomość graniczy z działką nr 3022 wnioskowaną do zabudowy. W odpowiedzi B. S. poinformowała, że jest użytkownikiem działki nr 3031 po zmarłej K. B. Burmistrza Miasta decyzją z dnia [...] września 2009 r. opisaną na wstępie, ustalił sposób zabudowy i warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, wskazując w jej treści, że decyzję otrzymują oprócz wnioskodawców także "strony biorące udział w postępowaniu wg wykazu w aktach sprawy". Zwrotne potwierdzenie decyzji mającej być doręczoną K. P. odebrał jej zięć (podpis na zwrotce nieczytelny), a zwrotka nosi adnotację "K. P. 2003/2004 zmarła". Od tej decyzji odwołanie wniosła E. Z., podkreślając, że aktem notarialnym sporządzonym w dniu 24 stycznia 1986 r. w J., otrzymała od swojej babki – K. P. działkę o nr 3021, wpisaną do księgi wieczystej pod nr [...]. Wyjaśniła, że jej działka graniczy z działką nr 3022, na której zgodnie z zaskarżoną decyzją ma powstać droga dojazdowa wewnętrzna o szerokości minimum 5 m. Wyraziła sprzeciw na powstanie tej drogi, gdyż w jej ocenie droga ta zajęłaby jej działkę. Zwróciła uwagę, że już wcześniej nie wyrażała zgody na ten projekt. Dodała, że wielokrotnie składała sprzeciwy do Urzędu Miasta, które zostały bez odpowiedzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., opisaną na wstępie umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło w szczególności uwagę, że decyzja organu I instancji nie została doręczona E. Z., jak też w poprzedzającym wydanie tej decyzji postępowaniu nie brała ona udziału. Z akt sprawy Burmistrza nie wynikać ma, że jest ona właścicielką, czy też współwłaścicielką, którejkolwiek z działek graniczących z działką objętą planowaną inwestycją. Kolegium podkreśliło, że zwróciło się do E. Z. o uzupełnienie wniesionego odwołania o wyciąg z ksiąg wieczystych, względnie o aktualny wypis z rejestru gruntów potwierdzający, że jest właścicielką działki nr 3021 w J., (jak podniosła w odwołaniu). W odpowiedzi odwołująca w piśmie z dnia 13 listopada 2009 r. wskazała, że jej babka K. P. nie żyje, lecz przed śmiercią sporządziła testament, zgodnie z którym jest ona właścicielką działki nr 3021. Wskazała, że testament nie został otwarty, a własność działki nr 3021 uregulowana, dlatego nie może dostarczyć wypisu z rejestru gruntów. Przesłała wraz z pismem kserokopię testamentu potwierdzoną przez sąd o zapisie na jej rzecz działki nr 3021. Dodała również, że przed wydaniem decyzji nikt nie mierzył działki pod drogę i nie uzgadniał z nią zamiaru inwestycyjnego. Zarzuciła, że bez udziału geodety droga została naniesiona na mapy. Kolegium w dalszej części uzasadnienia powołując się na treść art. 127 § 1 k.p.a. podkreśliło, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie stronie. Wyjaśniło dalej, kto jest stroną postępowania administracyjnego, przywołując przy tym treść art. 28 k.p.a., podając, że stroną w postępowaniu może być osoba, której interes prawny opiera się na przepisach prawa materialnego. Wskazując na treść art. 105 § 1 k.p.a. Kolegium zwróciło uwagę, że organ w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego występuje wtedy, gdy wnoszący odwołanie nie jest stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Następnie Kolegium zwróciło uwagę, że istotą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, wskazując, że decyzja taka wkracza w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sferę praw i obowiązków właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości objętej inwestycją, może też wkraczać w tę sferę w stosunku do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek sąsiednich. Organ podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio przylegających do terenu objętego inwestycją, o ile wynik tego postępowania dotyczy prawem chronionych inwestorów właścicieli tych działek. Kolegium wskazało, że z akt sprawy bezspornie wynika, że E. Z. nie jest właścicielką, czy też współwłaścicielką, ani użytkownikiem wieczystym żadnej z działek przylegających do terenu objętego planowaną inwestycją. Z tzw. "raportu uproszczonego" dla działek z dnia 18 czerwca 2009 r. znajdującego się w aktach administracyjnych organu I instancji prawo własności działki 3021 wpisane jest na rzecz "K. P.". W konkluzji Kolegium odnosząc się do przedłożonej przez skarżącą kserokopii aktu notarialnego z dnia 24 stycznia 1986 r. podniosło, że nie jest on dokumentem potwierdzającym, że skarżąca jest właścicielką, czy też współwłaścicielką działki nr 3021 położonej w J. Wyjaśniło, że stosownie do art. 1025 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej jako "Kc") stwierdzenia nabycia spadku przez spadkobiercę dokonuje sąd, na wniosek osoby mającej w tym interes prawny, a notariusz na zasadach określonych w przepisach odrębnych sporządza akt poświadczenia dziedziczenia. Skargę na tę decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. Z. nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Skarżąca nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i w większej części skargi powtórzyła argumentację jak w odwołaniu. Dodatkowo wyjaśniła, że jej babka była właścicielką działki nr 3021, którą zapisała po połowie jej i ciotce H. B., która nie żyje, a przed Sądem Rejonowym w J. toczy się sprawa o podział majątku babki. W ocenie skarżącej jest jedyną osobą, która może się sprzeciwić wytyczeniu tak szerokiej drogi dojazdowej obok działki nr 3021, bez żadnych pomiarów i uzgodnień tego z nią, jako osobą bezpośrednio zainteresowaną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przed okazała postanowienie Sądu Rejonowego w j. z 11 marca 2010 r. [...], stwierdzające iż spadek po K. P. zmarłej 31 marca 2001 r. na podstawie testamentu nabyli S. J. oraz E. Z. Skarżąca podtrzymała swą skargę i jej treść. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, z powodów które Sąd uwzględnił z urzędu, nie będąc związanym zarzutami skargi. Kontroli Sądu poddana jest decyzja organu odwoławczego, który rozpoznając odwołanie skarżącej umorzył postępowanie odwoławcze motywując to brakiem interesu prawnego w sprawie administracyjnej u E. Z., a tym samym wykluczył, aby skarżącej przysługiwał przymiot strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy działki nr 3022 położonej w J. Argumentacja SKO zasadza się na rozumowaniu, wedle którego stronami postępowania, oprócz inwestorów wnioskujących o wydanie decyzji, w sprawie o ustalenie warunków zabudowy są właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiednich bezpośrednio przylegających do terenu objętego tą inwestycją, o ile wynik postępowania dotyczy prawem chronionych ich interesów. Dalej Kolegium opierając się na tzw. raporcie uproszczonym wywiodło, że prawo własności działki nr 3021 wpisane jest na rzecz K. "P.", zaś okazywany przez skarżącą akt notarialny nie dowodzi, ze ma ona tytuł prawny do działki nr 3021, zwłaszcza że stwierdzenie nabycia spadku dokonuje sąd, natomiast notariusz sporządza akt poświadczenia dziedziczenia. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek (por. art. 62 ust. 1 i art. 63 Upizp), w sprawach tych stosuje się odpowiednio art. 52 Upizp (por. art. 64 ust. 1 Upizp), co oznacza że inwestor składając wniosek określa granice terenu na mapie w stosownej skali obejmujące zarówno obszar objęty zamiarem inwestycyjnym oraz obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera jednoznacznej definicji strony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, status ten uzależniony jest zatem od charakteru zamiaru inwestycyjnego. Nie jest tak, że wyłącznie każdoczesny właściciel (wieczysty użytkownik) działki sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem inwestora będzie miał przymiot strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Nie można a priori wykluczyć, że także właściciel działki bezpośrednio nie przylegającej do obszaru objętego zamiarem inwestycyjnym status taki będzie posiadał, ani że nawet właściciel działki sąsiedniej, z uwagi na charakter inwestycji, statusu tego będzie w konkretnej sprawie, w zależności od charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego, pozbawiony. Zdaniem Sądu należy mieć na uwadze, że w myśl art. 6 ust. 2 Upizp "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Nie można zaakceptować stwierdzenia organu odwoławczego, że o tytule własności działki nr 3021, przylegającej bezpośrednio do działki inwestorów, przesądzać ma wyłącznie ustalenie zawarte w tzw. raporcie uproszczonym dla działek. Pod tym pojęciem kryje się wypis z ewidencji gruntów (k. 2 akt I instancji), który nie został nawet urzędowo potwierdzony, albowiem znajduje się na nim włącznie adnotacja "do użytku wewnętrznego" oraz podpis nieczytelny osoby określonej jako "pracownik". Z wypisu tego wynikać ma, że właścicielką działki nr 3021 jest K. "P.". Z oświadczeń skarżącej wynika, że K. P. (takie nazwisko widnieje na postanowieniu Sądu Rejonowego w J. stwierdzającego nabycie spadku po zmarłej) była jej babką i że nie żyje. Z akt sprawy nie wynika, w jakiej dacie zmarła K. P., na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji organu I instancji znalazła się adnotacja, z której wynikać miałoby, że K. P. zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Tych okoliczności żaden z organów nie wyjaśnił. Nie można wykluczyć, że dane zawarte w ewidencji gruntów nie są aktualne wobec śmierci osoby, która jest w tej ewidencji ujęta jako właściciel danej działki, a okoliczność ta została potwierdzona przez skarżącą w trakcie rozprawy sądowej. Skoro na tego typu okoliczności skarżąca się powoływała, przedstawiając jako uprawdopodobnienie swych twierdzeń kopie aktu darowizny, to w ocenie Sądu rzeczą SKO było tę okoliczność wyjaśnić. Taki obowiązek spoczywa na organie z mocy art. 7 k.p.a. zobowiązującego właśnie organ administracji publicznej do podjęcia wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do wyjaśnienia sprawy. Nietrafne jest także negowanie z góry waloru dowodowego aktu notarialnego, na jaki E. Z. się powołuje, w aspekcie posiadania przymiotu strony postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dowodem może być wszystko, co może się przyczyń do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem może być dokument. Z treści powyższego aktu wynika, że B. P. przeznaczyła dla H. B. i E. Z. po połowie nieruchomość położoną w W. oznaczoną jako działka gruntowa lkat 1420/25 o powierzchni 22 arów 40 m². Z akt administracyjnych wynika, że działka nr 3021 położona jest w J. przy ul. H. i ma powierzchnię 0.2435 ha. Zachodzi zatem wątpliwość, czy działka lkat. 1420/25 ujęta w akcie notarialnym z 24 stycznia 1986 r. odpowiada obecnie istniejącej działce nr 3021. Skarżąca wskazała w skardze, że toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w J. o podział majątku po K. P. W ocenie Sądu, o ile potwierdzone zostanie, że w dacie orzekania przez organy obu instancji K. P. nie żyła, a kwestii tej nikt jednoznacznie nie wykazał, to prawo do udziału w postępowaniu należy zapewnić jej następcom prawnym. Paradoksalnie, organ I instancji ustalając że nie żyje K. B., wykazana jako właścicielka działki nr 3031, zadowolił się pisemną informacją B. S., że jest użytkownikiem działki po osobie zmarłej i tej właśnie osobie doręczał decyzję (por. k. 9-10 akt I instancji). Działania te zaakceptowało SKO także doręczając swoją decyzję B. S. (por. poz. 10 w rozdzielniku do decyzji [...]). Oznacza to, że organ odwoławczy niejednolicie traktuje osoby, którym przysługiwać ma przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Stwierdzenie nabycia spadku istotnie w myśl art. 1025 Kc następuje w drodze postępowania sądowego, zarazem z tego samego przepisu (§ 2) wynika wyłącznie domniemanie, że osoba, które je uzyskała, jest spadkobiercą. warto zauważyć, że stwierdzenie nabycia spadku nie może nastąpić przed upływem 6 miesięcy od dnia jego otwarcia, chyba że wszyscy znani spadkobiercy złożyli oświadczenia o przyjęciu lub odrzuceniu spadku (por. art. 1026 Kc). Gdyby przyjąć sposób argumentacji SKO, z którego wynikałoby, że organ wiąże prawo do wykazywania tytułu do nieruchomości wyłącznie w oparciu o sądowe stwierdzenie nabycia spadku, to otwarty okres, o jakim mowa w art. 1026 Kc wykluczający możliwość uzyskania takiego postanowienia sądu, uniemożliwiałby następcom prawnym po zmarłym spadkodawcy skuteczny udział w toczących się postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości wchodzących skład masy spadkowej. Warto zauważyć, że spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 Kc), zaś prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z tą chwilą na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi IV kodeksu cywilnego (por. art. 922 § 1 Kc). Z tych względów takiego rozumowania organu odwoławczego Sąd nie podziela. Konkludując: SKO powinno podjąć niezbędne czynności wyjaśniające status E. Z. W tym celu należy ustalić przy pomocy właściwego urzędu stanu cywilnego datę śmierci K. P. SKO wyjaśni, czy działka o nr 3021 odpowiada działce ujętej w akcie notarialnym, na który powoływała się skarżąca, mająca dziedziczyć po zmarłej swej babce. Organ odwoławczy rozważy zasadność przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy, w trakcie której przesłucha skarżącą, rozpyta na okoliczność toczącego się postępowania sądowego dotyczącego spadku po K. P., ustalając ewentualnych jej następców prawnych. W zależności od wyniku tych czynności wyjaśniających organ odwoławczy podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Uwzględniając skargę Sąd opatrzył wyrok klauzula ochrony tymczasowej na zasadzie art. 152 Ppsa, kosztów nie zasądzano, albowiem skarżącą uprzednio z zwolniono z wpisu sądowego, zaś pouczona w trakcie rozprawy o możliwości ubiegania się o zwrot kosztu dojazdu do Sądu, skarżąca zrezygnowała z dochodzenia tych kosztów.