II SA/Lu 129/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy i Miasta w O. L. z dnia [...] kwietnia 1994 r., znak: [...] w przedmiocie przekazania J. P. w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat, licząc od dnia wydania decyzji, nieruchomości zabudowanej położonej w O. L. przy ul. L., figurującej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] w obrębie "miasto" O. L. o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obowiązującej w dacie wydania decyzji) posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogły być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następowało na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie w granicach określonych liniami rozgraniczającymi ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Organ podniósł, iż z akt sprawy wynika, że J. P., którego spadkobiercą jest wyłącznie E. P., był jedynym posiadaczem przedmiotowej nieruchomości. Był zatem legitymowany do złożenia wniosku o oddanie mu tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Potwierdzeniem jego posiadania są ustalenia organu pierwszej instancji wyrażone w załączniku do uchwały stanowiącej wykaz nieruchomości. Z załącznika tego wynika, że posiadaczem działek o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m² był J. P. (z pisma Burmistrza Miasta O. L. z dnia [...] września 2008r. wynika, że na skutek odnowienia ewidencji gruntów miasta O. L., które zostało przeprowadzone w 1994 r., uległa zmianie numeracja i powierzchnia działek położonych w obrębie O. L. - miasto, stąd aktualnie nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania oznaczona została numerami [...] i [...]). W ocenie organu bez znaczenia pozostaje, kto dokonał nakładów i wybudował budynki na przedmiotowych działkach. Kwestia ta mogłaby mieć znaczenie przy orzeczeniu odpłatności za przekazanie ich na własność wraz z oddaniem przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Nie ma natomiast żadnego znaczenia dla oceny legalności przekazania tych działek w użytkowanie wieczyste. Istotne w niniejszej sprawie było spełnienie przez J. P. przesłanek z art. 80 ust. 2 cyt. ustawy, które w przekonaniu Kolegium zostały spełnione. Odnosząc się do zarzutu wskazanego we wniosku J. P., dotyczącego nieprawidłowej realizacji obowiązków zawiadomienia wszystkich uczestników o toczącym się postępowaniu i doręczenia kwestionowanej decyzji, Kolegium stwierdziło, iż zarzut ten nie może być rozpatrzony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, ale w ewentualnym postępowaniu wznowieniowym (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, LEX nr 266905). Przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi bowiem, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednakże, zgodnie z dyspozycją art. 147 k.p.a., postępowanie w tym zakresie może się toczyć jedynie na wniosek strony, która nie została zawiadomiona o przeprowadzonym postępowaniu i wydanej decyzji. W świetle powyższego, Kolegium nie znalazło podstaw, by uznać, że badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W dniu 21 września 2009 r. J. P. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 80 ust. 2 cyt. ustawy przez błędne przyjęcie, że J. P. był jedynym posiadaczem nieruchomości oddanej mu w wieczyste użytkowanie. Zdaniem skarżącej, ustalenie, kto dokonał nakładów i wybudował budynki na przedmiotowych działkach, ma istotne znaczenie dla potwierdzenia, że posiadaczem samoistnym tej nieruchomości zarówno w dniu 1 sierpnia 1988 r., jak i w dacie wydania decyzji była G. C., która wraz z mężem wybudowała na gruncie przekazanym im przez Urząd Miasta i Gminy w O. L. budynki i stale, nieprzerwanie ten grunt użytkowała aż do 1996 r. Materiał dowodowy załączony do akt sprawy nie jest, w ocenie J. P., dowodem na to, że J. P. był jedynym posiadaczem nieruchomości w dniu 1 sierpnia 1988 r. W budynku tym mieszkała od chwili jego wybudowania G. C., co wynika z aktu notarialnego, jak również z postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 24.06.2009 r., sygn. akt I Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku. Grunt przy ul. L. w O. L. stanowił odrębną nieruchomość miejską i był wykorzystywany przez G. C. jako ogród. Tylko G. C. mogła być uczestnikiem postępowania o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i jako strona winna być zawiadomiona o toczącym się postępowaniu z wniosku J. P. W piśmie do Kolegium z dnia 4.11.2009 r. J. P. ponownie powołała się na interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy i Miasta w O. L. z dnia [...].04.1994 r., który wywiodła z faktu, że jest następcą prawnym matki G. C., która powinna być stroną w postępowaniu o oddanie działki w wieczyste użytkowanie na skutek wniosku złożonego przez brata J. P. J. P. ponownie wskazała, iż pozbawienie G. C. statusu strony postępowania administracyjnego spowodowało, że nie doręczono jej odpisu decyzji z dnia [...].04.1994 r., nie pouczono o sposobie i trybie jej zaskarżenia, co wywołało niekorzystne dla niej skutki, o których nie wiedziała i w konsekwencji naraziło ją to na ewidentną szkodę. Skarżąca przytoczyła treść art. 28 k.p.a., wskazując, iż skoro stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, to uwzględniając wniosek J. P. o oddanie w wieczyste użytkowanie działki, której posiadaczem i właścicielem budynków była G. C., nie może budzić wątpliwości, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło interesu prawnego G. C. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 673/08 bezspornym jest, że decyzja Zarządu Gminy i Miasta w O. L. z dnia [...].04.1994 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca J. P., dotyczyła bezpośrednio i wyłącznie jej brata J. P., który zmarł w 2004 r. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji to przede wszystkim on posiadałby przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ wskazał, iż interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego, których zastosowanie wobec konkretnego podmiotu prawa (konkretnej osoby) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 2.06.1998 r. IV SA 2164/97, LEX nr 43262). Tymczasem na podstawie pisma strony z dnia 12.05.2009 r. Kolegium ustaliło, że jedynym spadkobiercą (następcą prawnym) J. P. jest E. P., której zaskarżona decyzja została doręczona w dniu 26.08.2009 r. W związku z tym, że skarżąca J. P. nie jest spadkobierczynią J. P., w dniu 13.10.2009 r. Kolegium zwróciło się do niej o wykazanie, czy jej interes znajduje inne źródło oraz o wskazanie przepisu prawnego, z którego wynikałoby, że jej sfera prawna jest zagrożona bądź naruszona decyzją, której stwierdzenia nieważności się domaga. J. P. nie wskazała przepisu prawnego, w myśl którego kwestionowana przez nią decyzja narusza jej sferę prawną. Organ drugiej instancji podniósł ponadto, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji toczyło się z wniosku J. P. i bez udziału innych osób, zatem interes prawny J. P. nie wynika z dziedziczenia po innych uczestnikach postępowania, gdyż ich nie było. Kolegium doszło do przekonania, że J. P. nie posiada interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...].04.1994 r. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie zaszła przesłanka określona w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, do przekazania przedmiotowych działek gruntu J. P. Zatem nie wystąpiło rażące naruszenie powyższego przepisu. Z kolei zarzuty, że G. C. nie była zawiadomiona o toczącym się postępowaniu z wniosku J. P. oraz że nie została jej doręczona decyzja, nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, ale w ewentualnym postępowaniu wznowieniowym. Na powyższą decyzję Kolegium skargę wniosła J. P., kwestionując stanowisko organu, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności to przede wszystkim J. P. posiada w rozumieniu art. 28 k.p.a. przymiot strony, gdyż tylko jego dotyczyła bezpośrednio i wyłącznie decyzja Zarządu Gminy i Miasta w O. L. z dnia [...].04.1994 r. Zdaniem skarżącej, naruszenie przepisów w postępowaniu przed organem administracji polegało na tym, że toczyło się ono z wniosku J. P. bez udziału G. C., która winna być uczestnikiem postępowania, o czym organ administracji wiedział, gdyż znany był mu stan faktyczny sprawy. Skarżąca wskazała, że skoro G. C. winna być stroną w postępowaniu, to również skarżąca jako następca prawny z tytułu dziedziczenia posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna z uwagi na brak interesu prawnego J. P. w przedmiotowej sprawie. Na wstępie wskazać należy, iż niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. (II SA/Lu 673/08) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy i Miasta w O. L. z dnia [...] kwietnia 1994 r., zobowiązując organ do ustalenia kręgu spadkobierców zmarłego J. P. oraz do rozważenia, czy skarżąca J. P. posiada interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. Rozpatrując sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zastosowało się do wskazań wyrażonych w wyroku Sądu, stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z art. 28 k.p.a., na który wielokrotnie powoływała się skarżąca, ochrona w postępowaniu administracyjnym przysługuje tylko i wyłącznie podmiotom legitymującym się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Interes prawny (inaczej interes prawnie chroniony) to interes, który może być zrealizowany za pomocą indywidualnego aktu administracyjnego. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, iż postępowanie "dotyczy" interesu prawnego danego podmiotu w tym znaczeniu, że w rezultacie takiego postępowania wydaje się decyzję, która bezpośrednio rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach tego podmiotu oraz pośrednio stanowi, w jaki sposób i w jakim zakresie rozstrzygnięcie to wpłynie na prawa i obowiązki innych podmiotów, których sytuacja prawna jest powiązana z sytuacją adresata (adresatów) decyzji. Ponadto istnienie interesu prawnego musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu. W sprawie, której przedmiotem jest oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, oprócz osoby ubiegającej się o to prawo, stroną jest każdorazowo właściciel gruntu, zaś inna osoba przymiot strony uzyskuje tylko wówczas, gdy wykaże swój tytuł prawny do nieruchomości (tak m. in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 maja 1998 r., I SA 2009/97, LEX nr 44503). Osobą, która uzyskała na mocy kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej położonej w O. L. przy ul. L. figurującej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] był J. P., który zmarł w 2004 r. Z akt administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych przedmiotowej sprawy bezsprzecznie wynika, iż jego jedyną spadkobierczynią jest E. P., która brała udział w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Z kolei właścicielem gruntu oddanego J. P. w wieczyste użytkowanie na mocy powołanej decyzji była Gmina O. L., również uznana przez organ administracji za stronę niniejszego postępowania. Skarżąca J. P., która nie jest spadkobierczynią J. P., legitymację do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony wywieść mogła zatem wyłącznie z przysługującego jej do przedmiotowej nieruchomości tytułu prawnego. Wezwana przez organ do wykazania interesu prawnego wynikającego z innego tytyłu niż dziedziczenie po J. P., skarżąca nie wskazała przepisu prawa, uzasadniającego jej udział w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Sąd podzielił przy tym stanowisko organu administracji, iż zarzuty, że G. C. nie była zawiadomiona o toczącym się postępowaniu z wniosku J. P. oraz że nie została jej doręczona kwestionowana decyzja, nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, ale w ewentualnym postępowaniu wznowieniowym. Brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi bowiem przesłankę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż gdyby nawet przyjęto istnienie interesu prawnego J. P. w niniejszej sprawie i wyeliminowano z obrotu prawnego kwestionowaną przez nią decyzję z dnia [...] kwietnia 1994 r., znak: [...], to na gruncie obowiązujących przepisów nie byłoby możliwe uzyskanie przez nią, jako następczynię prawną G. C., użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.