I OSK 1314/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 286/10 w sprawie ze skargi Gminy O. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od Gminy O. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 286/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], umarzające postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Prezydent Miasta O. pismem z dnia [...] października 2008 r. wypowiedział A. S. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za 1/120 z udziału 2612/10000 (związanego z miejscem postojowym) w prawie użytkowania wieczystego gruntu, położonego w O. przy ul. [...] (działka nr [...] o łącznej powierzchni 4457m²) wynoszącą 0 zł ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2008 r. i zaproponował od dnia 1 stycznia 2009 r. nową wysokość tej opłaty w kwocie 178,16 zł, tj. 5% wartości gruntu. A. S. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu jest uzasadnione w mniejszej wysokości. Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. umorzyło postępowanie w sprawie wskazując, że regulacje zawarte w art. 77 ust. 1 oraz art. 78 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) jednoznacznie wskazują, że tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko wówczas, gdy została ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Nie można bowiem dokonać aktualizacji opłaty, której wysokości jeszcze nie ustalono. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż nie nastąpiła zmiana wartości gruntu, bowiem przed dniem 7 października 2008 r. opłata ta nie obowiązywała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uznało, że w tych okolicznościach nie można uznać pisma Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2008 r. za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, gdyż w istocie jest ono ustaleniem wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste, a takie ustalenie odbywa się w formie czynności cywilnoprawnej. W związku z powyższym, postępowanie w sprawie uznano za bezprzedmiotowe i umorzono na mocy art. 105 § 1 kpa. Gmina O. wniosła sprzeciw od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r., który to sprzeciw wraz z aktami sprawy został przekazany Sądowi Rejonowemu w Olsztynie. Na to orzeczenie Prezydent Miasta O., działający w imieniu Gminy O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono, że propozycja opłaty rocznej w podanej wysokości stanowiła jedynie ofertę ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste, którą użytkownik wieczysty może przyjąć bądź odrzucić, ewentualnie wystąpić z własną ofertą. Wskazano, że zgodnie z art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ powinien dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Zatem jeśli do niej nie doszło, wydaje się orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Zdaniem organu w takiej sytuacji ustawa nie przewiduje wydania innego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, wskazując, że Gmina O. wniosła sprzeciw od orzeczenia Kolegium z dnia [...] grudnia 2009 r. do Sądu Rejonowego w Olsztynie. Wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 286/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylając orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r., uznał, iż zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 105 § 1 kpa i art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznawał niniejszą sprawę, pomimo faktu, iż przedmiotem skargi jest orzeczenie Kolegium wydane w trybie określonym w przepisach art. 77 – 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd podkreślił, że co prawda orzeczenia wydane przez Kolegium w tym trybie podlegają zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednakże ukształtowała się praktyka orzecznicza, zgodnie z którą w przypadku, gdy orzeczenie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty (orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty), podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zwrócił ponadto uwagę, że z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika Gminy O. wynika, iż w podobnych sprawach rozpoznanych przez Sąd Rejonowy w Olsztynie sprzeciwy zostały odrzucone z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. Sąd uznał zatem, że odrzucenie skargi także przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu. Sąd wskazał, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny i stanowią swoistego rodzaju ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zatem orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny, jako że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny. Zdaniem Sądu, orzeczenie o umorzeniu postępowania zamyka stronom możliwość wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa aktualizacji opłaty nie została rozstrzygnięta, mimo złożenia przez użytkowników wieczystych wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Jeśli w ocenie Kolegium, brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata ta nie została w ogóle ustalona, to organ ten winien zakończyć postępowanie jednym z rozstrzygnięć merytorycznych, a nie umorzyć postępowanie. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania, w tym zasądzenie wynagrodzenia radcy prawnego oraz kosztów sądowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez uznanie, iż sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sądów administracyjnych, podczas, gdy orzeczenia wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze nie mogą być zaliczone do żadnej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie, a zatem powinno zostać wydane postanowienie odrzucające skargę; 2) art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez błędne uznanie, iż przepisy te miały zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec czego nie miał w nim zastosowania art. 105 § 1 k.p.a.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy winna być ona odrzucona lub oddalona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał swą właściwość nie na skutek art. 58 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz na podstawie przepisów ogólnych o właściwości, z których podstawowym jest art. 3 § 2 tej ustawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w tej sytuacji Sąd powinien zawiesić postępowanie do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny. Podniesiono, że orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze rozstrzygających spory o zasadność aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów nie sposób podciągnąć pod żadną z kategorii wymienionych w poszczególnych punktach art. 3 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wskazał, że normy zawarte w przepisach art. 77-79 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) mają zastosowanie do sytuacji, gdy opłata roczna za użytkowanie wieczyste określonej nieruchomości gruntowej została już przed wypowiedzeniem ustalona w umowie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego albo w decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z mocy prawa, czy też w wyniku wcześniejszej aktualizacji opłaty. Ażeby bowiem można było coś komuś wypowiedzieć, to musi istnieć przedmiot tego wypowiedzenia, natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest przedmiotu wypowiedzenia. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło, że w niniejszej sprawie tryb aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste określony przepisami art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ogóle nie miał zastosowania. Wskazano bowiem, że jeśli opłata roczna za użytkowanie wieczyste określonej nieruchomości z jakichś względów nie została ustalona i użytkownik wieczysty nie uiszcza żadnej opłaty, to właściciel nieruchomości powinien ustalić tę opłatę w drodze zawarcia z użytkownikiem wieczystym odpowiedniej umowy cywilnoprawnej, a w razie odmowy zawarcia umowy, wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie opłaty. W takim zatem przypadku właściwa jest wyłącznie droga cywilnoprawna, a nie droga obowiązująca przy aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości z powodu zmiany ich wartości. Według organu termin "aktualizacja opłaty rocznej" i termin "ustalenie opłaty rocznej" oznaczają dwie zupełnie różne czynności prawne, czego Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł albo uznał za nieistotne. W związku z tym skarżący kasacyjnie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw faktycznych do merytorycznego jej rozpatrzenia przez tenże organ, gdyż nie jest to sprawa o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Nie ma także podstaw prawnych do rozpatrzenia tej sprawy jako sprawy o ustalenie opłaty rocznej po raz pierwszy, ponieważ do zakresu właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych nie należy rozpatrywanie tego rodzaju spraw. Do rozstrzygania sporów wynikłych na tle wskazanego ustalania opłat rocznych za użytkowanie wieczyste właściwe są bowiem wyłącznie sądy powszechne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina O. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz podzieliła argumentację Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazać w pierwszej kolejności należy, że postępowanie uregulowane przepisami art. 71 - 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest postępowaniem szczególnym, do którego odpowiednio stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Użytkowanie wieczyste zaś jest instytucją prawa cywilnego, co oznacza, że opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. Natomiast do rozpoznania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o czym stanowi art. 2 § 1 k.p.c. Jeżeli zatem właściwy organ podejmuje działania i wypowiada na piśmie dotychczasową opłatę, to wniosek złożony przez użytkownika wieczystego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Wobec tego spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05). Oznacza to, że użytkownik wieczysty niezadowolony z orzeczenia Kolegium może w stosownym terminie wnieść jedynie sprzeciw do sądu powszechnego. Tej okoliczności nie kwestionowano w niniejszej sprawie na żadnym etapie postępowania. Natomiast do właściwości sądów administracyjnych należą tylko te sprawy, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę działalności administracji publicznej, o czym stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2005 r., Nr 169, poz. 1417 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie, jak wynika z ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Rejonowy w Olsztynie nie odrzucił pozwu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej w sprawie, lecz zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi złożonej przez Gminę O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawach [...] i [...]. Mając zatem na uwadze powyższe wywody oraz okoliczność, że – stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania spraw toczących się w trybie art. 78 tej ustawy, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 58 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a skarga – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy – powinna zostać odrzucona, jako wniesiona w sprawie, w której sąd administracyjny nie ma kognicji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów.