II SA/Op 220/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda Opolski utrzymał w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], nr [...] o uznaniu M. W. za osobę bezrobotną od dnia 3 listopada 2009 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, powołując jako podstawę art. 10 ust. 7, art. 2 ust. 1 pkt 12 lit. a, art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: M. W. zarejestrowała się jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. w dniu 3 listopada 2009 r. i uzyskała z tym dniem status osoby bezrobotnej. W dniu [...] organ zatrudnienia (organ pierwszej instancji) wydał decyzję, w której odmówił przyznania M. W. prawa do zasiłku, uzasadniając swoje stanowisko tym, że skarżąca w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację i uzyskanie statusu bezrobotnej, łącznie przez ten okres wykazała co najmniej 365 dni zatrudnienia, nie osiągała jednak wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacanie składki na Fundusz Pracy. W odwołaniu od powyższej decyzji M. W., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o powtórne rozpatrzenie jej sprawy, ponieważ nie zgadzała się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Odwołująca stanęła na stanowisku, że spełnia, wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji pierwszoinstancyjnej, wszystkie kryteria, aby otrzymać status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku, określone w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucja rynku pracy. Dodała, że pracowała na ½ etatu przez okres uprawniający ją do przyznania prawa do zasiłku, zauważając, że w ustawie nie ma zapisu dotyczącego zakazu proporcjonalnego dostosowania minimalnego wynagrodzenia za pracę do innego etatu niż pełny, np.: ¾, ½ etatu. Zwróciła uwagę na obowiązującą linię orzecznictwa NSA, przyjmującego kryterium minimalnego wynagrodzenia, dotyczącego osób zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy. Zarzuciła, że stanowisko Powiatowego Urzędu Pracy w O. stoi w sprzeczności z zawartą w Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji podał, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień uzyskania osoby bezrobotnej tj. od dnia 2 maja 2008 r. do 2 listopada 2009 r. skarżąca była zatrudniona: - od 2 maja 2008 r. do 31 sierpnia 2008 r. w Z.S.Z. [...] w O., w pełnym wymiarze czasu pracy i osiągnęła wynagrodzenie w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, - od 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r., u tego samego pracodawcy w niepełnym wymiarze czasu pracy, przy czym w następujących miesiącach; październik 2008 r., grudzień 2008 r., luty 2009 r., czerwiec 2009 r., sierpień 2009 r. osiągała wynagrodzenie w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, - od 1 września 2009 r. do 30 września 2009 r., oraz od 1 października 2010 r. do 31 października 2010 r., na podstawie umowy zlecenia zawartej z Z.S.Z. w O., otrzymywała wynagrodzenie w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Powołując się na powyższe zestawienie, Wojewoda stwierdził, że strona legitymuje się odpowiednim okresem zatrudnienia w okresie 18 miesięcy przed rejestracją, jednakże wynagrodzenie określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy osiągała przez okres 273 dni i jest to okres zbyt krótki, by stanowił podstawę do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem organu odwoławczego, decydująca w przypadku skarżącej jest treść art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit a oraz ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepisy te stanowią, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni; 1) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104b i art. 105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Natomiast na mocy ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009 r., Nr 6, poz. 33) w art. 2 ust. 1 pkt 12 lit. a wprowadzono zapis, zgodnie z którym: ilekroć w ustawie mowa o minimalnym wynagrodzeniu za pracę oznacza to kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę pracowników przysługującą za pracę w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy ogłaszaną na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 września 2009 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, w 2008 roku wynosiło ono 1.126 zł (Dz. U. Nr 171, poz. 1209), zaś w 2009 roku wyniosło 1276 zł. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację M. W. wykazała jedynie 273 dni uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych, z wymaganych 365 dni. Decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w imieniu M. W. przez jej pełnomocnika, radcę prawnego T. M. W skardze zostały ponowione zarzuty podniesione w odwołaniu oraz ponownie zaakcentowano, że organy obu instancji naruszyły art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stwierdzając, że skarżąca nie spełniła przesłanek do otrzymania zasiłku. Analizując treść ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę skarżąca zwróciła uwagę na uregulowanie art. 8 tej ustawy. Przepis tam zawarty stanowi, że jeżeli pracownik jest zatrudniony w niepełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy wysokość minimalnego wynagrodzenia ustala się w kwocie proporcjonalnej do liczby godzin pracy przypadającej do przepracowania przez pracownika w danym miesiącu, biorąc za podstawę wysokość minimalnego wynagrodzenia ustalonego na podstawie niniejszej ustawy. Skarżąca podniosła, że dotychczasowe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo, że wydane pod rządami ustawy sprzed nowelizacji, nie traci na aktualności. Definicja wprowadzona w art. 2 ust. 1 pkt 12a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ma charakter jedynie konkretyzujący, odsyłając do ustawy o minimalnym wynagrodzeniu, nie przesądza o tym, że jedynie osoby osiągające minimalne wynagrodzenie za pracę nabędą prawo do zasiłku. Podkreśliła, że od wynagrodzenia, jakie osiągała były odprowadzane zgodnie z obowiązującymi przepisami składki na Fundusz Pracy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej: P.p.s.a.), tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Przeprowadzona przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona przepisom prawa. Istota sporu w niniejszej sprawie odnosi się do kwestii związanej z prawem skarżącej do zasiłku do bezrobotnych. Przesłanki nabycia prawa do przedmiotowego zasiłku określa art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) zwanej w dalszej części ustawą o promocji zatrudnienia. Przepis ten taksatywnie wymienia okresy pracy oraz inne okresy zaliczane do okresu uprawniającego do zasiłku. Regulacja ta ma charakter kompleksowy oraz wyczerpujący. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Z treści powyższego przepisu wynika, iż warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek, z których pierwszą jest posiadanie okresu zatrudnienia i okresów zaliczanych wynoszących co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, natomiast drugą jest uzyskiwanie w powyższym okresie, z uwzględnieniem okresów zaliczanych, wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia objętego obowiązkiem opłacania składki na Fundusz Pracy. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca od 16 stycznia 2008 r. do 2 listopada 2009 r. pracowała w Z.S.Z. [...] w O., co oznacza, że w wymaganym okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, tj. od dnia 2 maja 2008 r. do dnia 2 listopada 2009 r., przez okres co najmniej 365 dni pozostawała w zatrudnieniu. Zatem istotne było ustalenie, czy w wymaganym okresie uzyskiwała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia. Na podstawie przedłożonego przez skarżącą zaświadczenia z dnia 4 listopada 2009 r. organ odwoławczy ustalił, że skarżąca pracując w okresie od 2 maja 2008 r. do 31 sierpnia 2008 r. w pełnym wymiarze czasu pracy, osiągała wynagrodzenie w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, wynoszącego 1126 zł. Natomiast będąc zatrudnioną w niepełnym wymiarze czasu pracy, w okresie od 2 maja 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r., w miesiącach: październik, grudzień, luty, czerwiec uzyskiwała wynagrodzenie niższe, odpowiednio od kwoty 1126 zł i 1276 zł, tj. kwoty wynagrodzenia minimalnego obowiązującego w 2008 i 2009 roku. W związku z tym uznał, że strona przepracowała 365 dni, lecz osiągane przez nią wynagrodzenie w kwocie minimalnego wynagrodzenia strona udokumentowała za okres 273 Konstatacja wyprowadzona z materiału dowodowego, zdaniem Sądu, jest uprawniona. Wskazać przyjdzie, że legalna definicja minimalnego wynagrodzenia za pracę została wprowadzona w ustawie z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r., Nr 6, poz. 330). Stosownie do brzmienia dodanego do ustawy o promocji zatrudnienia w art. 2 – przepisu pkt 12a – minimalne wynagrodzenie za pracę oznacza kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę pracowników przysługująca za pracę w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy ogłaszaną na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679, z 2004 r. Nr 240, poz. 2407 oraz z 2005 r. Nr 157, poz. 1314).Jednocześnie zauważyć przyjdzie, że ustawa nowelizująca ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w swej treści, w art. 27 zawierała przepisy przejściowe, stanowiąc między innymi, że sprawy, w których przed dniem wejścia w życie ustawy wszczęto postępowanie odwoławcze lub postępowanie przed sądem administracyjnym, podlegają rozpatrzeniu według dotychczasowych przepisów. Zgodnie zaś z przepisem art. 40 cytowanej wyżej ustawy, weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, co nastąpiło 17 stycznia 2009 r. W przedmiotowej sprawie postępowanie w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku zostało wszczęte w dniu 3 listopada 2009 r. (data rejestracji osoby bezrobotnej w Powiatowym Urzędzie Pracy), oznacza to, że organy prawidłowo przyjęły jako podstawę prawną wydawanych decyzji przepisy ustawy o promocji zatrudnienia w brzmieniu znowelizowanym ustawą z 19 grudnia 2008 r. Skoro skarżącą w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, w poszczególnych miesiącach pracy nie osiągnęła kwoty minimalnego wynagrodzenia, od którego istniał obowiązek odprowadzenia składki na Fundusz Pracy, przy czym wynagrodzenie to dotyczy pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy, to w ocenie Sądu, organy prawidłowo zinterpretowały przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 12a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, orzekając o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Sąd nie podziela zarzutu skargi co do nieuwzględnienia przez organ art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 z późn. zm.). Przepis ten nie jest unormowaniem definiującym "minimalne wynagrodzenie" za pracę, gdyż wysokość i sposób jego ustalenia, jako określonej kategorii prawnej, zostały jak wyżej wskazano, wyczerpująco określone w art. 2 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Przepis art. 8 ust. 1 reguluje natomiast wyłącznie sposób liczenia tego wynagrodzenia w przypadku zatrudnienia pracownika w niepełnym wymiarze czasu pracy. Celem regulacji wprowadzającej wymóg uzyskiwania wynagrodzenia w określonej wysokości nie było stworzenie możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych osobom, które uzyskują wynagrodzenie proporcjonalne do wymiaru czasu pracy, liczone na podstawie art. 8 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu. W praktyce bowiem każde wynagrodzenie osób zatrudnionych przez pracodawcę stosującego się do powszechnie obowiązujących przepisów prawa pracy, w tym także zatrudnienie w minimalnym wymiarze czasu pracy, rodziłoby uprawnienie do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż byłoby ono pochodną umownie przyjętego wymiaru czasu pracy i wyliczenia dokonanego na podstawie art. 8 ust. 1 cyt. ustawy. Chcąc zatem uniknąć dalszych sporów na tle pojęcia minimalnego wynagrodzenia za pracę ustawodawca wprowadził do słowniczka pojęć, stosowanych w ustawie o promocji zatrudnienia własną definicję minimalnego wynagrodzenia za pracę, konkretyzując, że jest to kwota przysługująca za pracę w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy. Dodać jedynie przyjdzie, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia ma charakter przepisu ograniczającego, którego celem "funkcją" jest wyeliminowanie z kręgu osób uprawnionych do zasiłku dla bezrobotnych, tych zatrudnionych, którzy nie mogą wylegitymować się uzyskaniem wynagrodzenia w wysokości (a nie proporcjonalnej wysokości), odpowiadającej minimalnemu wynagrodzeniu za pracę. Literalne brzmienie wskazanego przepisu jest jednoznaczne, zatem nie zachodzi konieczność sięgania do innych rodzajów wykładni. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt I OSK 333/06, stwierdził, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia nie daje żadnych podstaw do przyznania zasiłku dla bezrobotnych osobie, która przez wymagany okres nie otrzymywała miesięcznie, co najmniej najniższego wynagrodzenia. Przy czym chodzi o wynagrodzenie faktycznie otrzymywane, a nie to, które pracownik mógł otrzymywać, będąc zatrudnionym w innym, wyższym wymiarze czasu pracy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia.