II GSK 536/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S. I. S.A. w B. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 841/09 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi S. S. I. S.A. w B. W. na czynność Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego wyniku procedury odwoławczej w przedmiocie dofinansowania realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: pozostawić skargę kasacyjną bez rozpatrzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. postanowieniem z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 841/09, odrzucił skargę S. S. I. S.A. w B. W. (zwanej dalej stroną skarżącą) na czynność Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego wyniku procedury odwoławczej w systemie Realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego. Odpis postanowienia Sądu wraz z uzasadnieniem doręczono pełnomocnikowi strony skarżącej, adwokatowi, który reprezentował skarżącą w postępowaniu przed Sądem I instancji. Doręczenia dokonano w dniu 23 marca 2010 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru, opatrzone podpisem i datą. Do pisma dołączono załączniki przesłane do Sądu I instancji ze skargą na czynność organu. Działając przez pełnomocnika – adwokata S. S. I. S.A. w B. W. – skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia, nadając ją listem poleconym w dniu 22 kwietnia 2010 r. w urzędzie pocztowym we W. (k. 10). Przesyłkę zaadresowano do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. W dniu 29 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przesłał skargę kasacyjną wraz z kopertą, w której została nadesłana zgodnie z właściwością do Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 30c ust. 2 w związku z art. 30d ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). W skardze kasacyjnej skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym należnych kosztów zastępstwa procesowego. Orzeczeniu na zasadzie art. 174 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi w rezultacie przyjęcia, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 14 i art. 15 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz.U. Nr 216, poz. 1370), polegające na ich niezastosowaniu po dniu 20 czerwca 2009 r., art. 26 ust. 1 pkt 8) i art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przepisów art. 35 ust. 3 pkt 11) ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez niewłaściwe zastosowanie wydanych na ich podstawie wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych, dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r. oraz naruszenie przepisów Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, w szczególności postanowień preambuły oraz art. 60 tego Rozporządzenia poprzez jego nienależyte zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne, wywołane skargami dopuszczalnymi w sytuacjach przewidzianych w omawianej ustawie, pod wieloma względami odmiennie od ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykładnia i stosowanie tych odmiennych regulacji napotyka na pogłębione zastosowanie specyficznej terminologii trudności, wynikające w pierwszym rzędzie z przyjętej techniki legislacji polegającej na wprowadzeniu systemu odpowiedniego stosowania przepisów zarówno w obrębie omawianej ustawy, jak i w odniesieniu do przepisów p.p.s.a. (szerzej: M. Szubiakowski, Postępowanie w sprawie rozdziału środków w ramach polityki rozwoju oraz sądowa kontrola w tych sprawach, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2009, nr 4, s. 31-40). Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna być oparta na odniesieniu się do systematyki i celów regulacji, w obrębie której ma być odpowiednio zastosowany przepis. Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy". Taki sposób opisania wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w cytowanym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. znajdują zastosowanie w postępowaniach sądowadministracyjnych w sprawach do jakich odnosi się ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Mimo na pozór enumeratywnego wyliczenia niepodlegających zastosowaniu przepisów, ustawodawca wprowadza regulacje stanowiące przepisy szczególne wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych jednostek redakcyjnych p.p.s.a. względnie powodując daleko idące modyfikacje. Nie jest również klarowny system odpowiedniego stosowania przepisów w obrębie samej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Mimo że w art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawodawca nie wymienia jako niepodlegających stosowaniu przepisów działu IV p.p.s.a., w art. 30 d ust. 1 zdanie pierwsze wprowadza inny niż w art. 177 § 1 p.p.s.a., czternastodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej liczony od dnia doręczenia rozstrzygnięcia sądu I instancji. W zdaniu drugim nakazuje odpowiednio stosować art. 30c ust. 2 omawianej ustawy regulujący kompleksowo sposób wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (pierwszej instancji). Jak z tego wynika, w pierwszej kolejności rozważać należy możność stosowania wprost lub modyfikowania art. 30c ust. 2 w ten sposób, by możliwe było jego zastosowanie do trybu i sposobu wnoszenia skargi kasacyjnej, a dopiero wtedy, gdy tego przepisu w niektórych częściach nie da się odnieść do postępowania kasacyjnego, nawet po zmodyfikowaniu, uzasadnione staje się sięgnięcie do przepisów p.p.s.a. o środkach odwoławczych. Zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: "Skarga, o której mowa w ust. 1 [wnoszona do sądu I instancji ], jest wnoszona przez wnioskodawcę (...) bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (...). Skarga podlega opłacie sądowej". Skoro w art. 30d ust. 2 zdanie drugie mowa o odpowiednim stosowaniu cytowanego przepisu, prawidłowo odkodowana norma prawna brzmi: "skarga kasacyjna jest wnoszona przez wnioskodawcę lub właściwą instytucję pośredniczącą lub zarządzającą bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna podlega opłacie sądowej". Modyfikacja sformułowań dotyczących skargi przez zastąpienie ich wymienionym w art. 30d ust. 1 określeniem środka odwoławczego jest oczywista. Zastosowane w art. 30c ust. 2 wskazanie podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi do sądu I instancji nie może natomiast być przeniesione do regulacji dotyczących postępowania kasacyjnego. Łączy się ściśle z tokiem postępowania pierwszoinstancyjnego (legitymacją do wniesienia skargi) i nie może ograniczać praw innych podmiotów do wniesienia skargi kasacyjnej. W art. 30d ust. 1 omawianego aktu prawnego ustawodawca wyraźnie wskazał, jakie podmioty są legitymowane do wniesienia skargi kasacyjnej, nie ma więc podstaw do odpowiedniego stosowania innych przepisów. Określenie sądu, do którego należy wnieść skargę kasacyjną bez pośrednictwa innych podmiotów jest wynikiem prostego zastąpienia opisu Sądu I instancji wskazaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Taki sposób modyfikacji odpowiada najbardziej klarownej metodzie modyfikacji odpowiednio stosowanego przepisu. Za zastosowaniem takiego rozwiązania przemawia cel, odmiennej niż w ramach p.p.s.a., regulacji postępowania sądowoadministracyjnego. Skrócenie terminów do wniesienia skargi i skargi kasacyjnej, wyłączenie pośrednictwa i autokontroli organu oceniającego projekt wnioskodawcy, wprowadzenie terminu do rozpatrzenia skargi kasacyjnej, zmierzają do uzyskania efektu szybkości postępowania idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów p.p.s.a. Wyłączenie udziału Sądu I instancji w postępowaniu kasacyjnym sprzyja realizacji celu regulacji, w zakresie dotyczącym postępowania sądowoadministracyjnego w wymienionych w omawianej ustawie sprawach. Przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia prowadzi do odtworzenia pełnej normy prawnej, zgodnie z którą skargę kasacyjną w sprawach, o jakich mowa w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wnosi się bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie czternastu dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Art. 177 § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. doręczono pełnomocnikowi skarżącej spółki w dniu 23 marca 2010 r. Następnego dnia rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi kasacyjnej, który upłynął 6 kwietnia 2010 r. Skargę kasacyjną nadano w polskim urzędzie pocztowym w dniu 22 kwietnia 2010 r., a zatem po terminie. Dodać można, że na tle regulacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykształcił się pogląd, że w przypadku gdy skargę kasacyjną błędnie skierowano do NSA, wywoła ona skutki prawne tylko wtedy, gdy sąd ten przekaże ją właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu przed upływem terminu do jej wniesienia. Omyłkowe skierowanie skargi kasacyjnej bezpośrednio do NSA nie usprawiedliwia opóźnienia terminu (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2006, s. 407-408). Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy, za datę wniesienia skargi kasacyjnej uznać należy dzień przekazania jej przez wojewódzki sąd administracyjny do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 29 kwietnia 2010 r. (k. 11). Czternastodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej został więc znacznie przekroczony. W związku z powyższym ustaleniem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaszła przesłanka do pozostawienia wniesionej skargi kasacyjnej bez rozpatrzenia, stosownie do art. 30c ust. 5 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie bowiem z art. 30d ust. 2 zdanie drugie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do postępowania kasacyjnego regulowanego tą ustawą stosuje się odpowiednio art. 30c ust. 5 tejże ustawy, zgodnie z którym m.in. wniesienie skargi do sądu I instancji po terminie powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Prosta modyfikacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że wniesienie skargi kasacyjnej po terminie wywołuje skutek w postaci pozostawienia jej bez rozpatrzenia. Art. 178 p.p.s.a. w ogóle nie ma zastosowania, skoro skargi kasacyjnej nie wnosi się za pośrednictwem wojewódzkiego sądu administracyjnego i nie jest możliwe dokonywanie przez ten sąd jakichkolwiek czynności w postępowaniu kasacyjnym. Zmodyfikowany art. 180 p.p.s.a. rozumiany może być więc jedynie w ten sposób, że stanowi podstawę do pozostawienia skargi kasacyjnej bez rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Wskazać ponadto należy, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie jest kompletna, bowiem nie dołączono do niej wynikającej z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dokumentacji, obejmującej wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopii wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Z treści art. 30d ust. 1 zd. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, że przepis art. 30c ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z wymienionych przyczyn i na wskazanych podstawach prawnych pozostawiono skargę kasacyjną bez rozpatrzenia.