VI SAB/Wa 85/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2009 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie bezczynności Rady Miejskiej w M. 1. nakazuje Radzie Miejskiej w M. zaopiniowanie lokalizacji ośrodka gier w terminie do sześćdziesięciu dni od dnia doręczenia wyroku wraz z uzasadnieniem; 2. zasądza od Rady Miejskiej w M. na rzecz skarżącej F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. F. Spółka z o.o. w W. – dalej skarżąca Spółka - skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Miejskiej w M. Zarzuciła niewykonanie czynności prawem nakazanych tj. niewydanie opinii w przedmiocie lokalizacji salonu gry na automatach w M. przy ul. Z. Z wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. o zaopiniowanie wskazanego wyżej punktu gry skarżąca Spółka zwróciła się do Rady Miejskiej w M., która podjęła dnia [...] kwietnia 2008 r. uchwałę Nr [...] w żądanym przedmiocie, opiniując negatywnie proponowaną lokalizację. Po otrzymaniu uchwały, skarżąca wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. ponownie zwróciła się do organu stanowiącego Miasta M. o wydanie pozytywnej opinii. Wniosek został uzupełniony pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. w którym zwrócono uwagę na obowiązujące przepisy, które kreują wymogi jakie trzeba spełniać, aby można było urządzać gry i zakłady wzajemne m.in. nakazują całodobowy monitoring wraz z magnetycznym zapisem obrazu i ochronę w godzinach nocnych, co ma gwarantować wzrost bezpieczeństwa w bezpośredniej okolicy lokalizacji salonu gry. Skarżąca, zwracając się z ponownym wnioskiem zwróciła się o zwołanie zebrania przedstawiciel Osiedla nr [...], na którym przedstawiciel F. mógłby wyjaśnić zagadnienia budzące wątpliwości. Dodatkowo do pisma załączono pisma miejskich i powiatowych Komend Policji oraz pisma Straży Miejskich w P. i w R., a także kopię planu zagospodarowania terenu z wyznaczonym miejscem pod parking. Przewodniczący Rady Miejskiej w M. pismem z dnia [...] maja 2008 r. przypomniał skarżącej, iż jej wniosek o wydanie opinii w przedmiocie lokalizacji salonu gier w M. przy ul. [...] został już zaopiniowany negatywnie, a kolejny wniosek nie zawiera żadnych nowych treści, niż uprzednio złożony. Nie zmienił się też stan faktyczny, prawny ani żadne inne okoliczności mogące mieć wpływ na treść opinii Rady. Ponowne wydanie opinii w tej samej sprawie jest więc, zdaniem Przewodniczącego Rady, bezzasadne i bezcelowe. W tej sytuacji Spółka F. pismem z dnia [...] maja 2008 r. na podstawie art. 101a w związku z art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) – dalej usg. wezwała Radę Miasta M. do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej wskutek zaniechania wydania uchwały wyrażającej opinię w przedmiocie lokalizacji salonu gier w M. przy wskazanej ulicy tj. w przedmiocie wniosku z [...] kwietnia 2008 r. w którym to wniosku skarżąca przedstawiła nową argumentację, załączając dokumenty będące dowodem na to, że działalność skarżącej nie powoduje zakłócania ładu i porządku publicznego. Rada Miasta M. uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., w wyniku rozpatrzenia wezwania skarżącej Spółki, odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W uzasadnieniu wskazała, że zadośćuczyniła wymogowi art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych ( Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm. ) – dalej ugzw., wniosek skarżącej nie zawiera innych treści, niż uprzednio rozpatrzony, a zaopiniowanie punktu gier nie wymaga konsultacji z jednostką pomocniczą jaką jest osiedle. Obowiązek konsultacji nie wynika z żadnych przepisów, zaś w razie ich przeprowadzenia wyniki nie są wiążące dla Rady Miasta. Wobec powyższego skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu samorządu gminnego tj. na niewykonanie czynności prawem nakazanych. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przez Radę Miasta M. art. 18 ust. 2 pkt 15 ugzw. oraz art. 7 Konstytucji RP przez odmowę wydania uchwały opiniującej lokalizację salonu gier w M. przy braku podstaw prawnych do tej odmowy, a także naruszenie art. 8 Kpa. przez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa poprzez wyrażenie w uzasadnieniu uchwały nr [...] stanowiska, zgodnie z którym opinia mieszkańców osiedla gdzie usytuowany miał być ośrodek gier jest bez znaczenia. Nadto, skarżąca wskazała na sprzeczność ustaleń organu zawartych w uzasadnieniu do w/w uchwały z rzeczywistym stanem faktycznym przez przyjęcie, że wniosek z kwietnia 2008 r. nie różnił się od złożonego i zaopiniowanego wcześniej. Skarżąca wniosła o nakazanie na podstawie art. 101a ust. 2 w związku z art. 86 usg. Wojewodzie [...] unieważnienia na podstawie art. 91 usg. Uchwały Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. oraz o nakazanie na podstawie art. 101a ust. 2 usg. właściwemu organowi nadzoru w stosunku do Rady Miejskiej w M. podjęcia niezbędnych innych, niż wyżej określona czynności na rzecz skarżącego na koszt i ryzyko gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta M. wniosła o jej oddalenie w całości. Argumentowała, iż konstrukcja skargi ma przekonać, że Rada Miejska nie wykonała ciążącego na niej obowiązku ustawowego zaopiniowania lokalizacji ośrodka gier, podczas gdy Rada wyraziła w przewidziany prawem sposób opinię tyle tylko, że negatywną. Brak jest podstaw do formułowania zarzutów o niewyrażeniu opinii, skoro uchwała w tym przedmiocie została podjęta, a Rada podtrzymała swoje stanowisko w uchwale odmawiającej usunięcia naruszenia prawa, wskazując na przesłanki merytoryczne stojące ma przeszkodzie wyrażeniu pozytywnej opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), cytowanej dalej jako p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga na bezczynność dotyczy niezaopiniowania przez Radę Miejską M. określonej lokalizacji ośrodka gier. Wniosek w tej sprawie złożyła skarżąca Spółka dnia [...] kwietnia 2008 r. Stosownie do art. 24 ust. 1 ugzw. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych. W przepisie art. 32 ust. 1 ugzw. ustawodawca określił jakie dokumenty powinny zostać dołączone do wniosku o udzielenie zezwolenia. Jako konieczny dokument ustawodawca w pkt 15) wskazał opinię rady gminy o lokalizacji ośrodka gier. Z powołanego unormowania wynika obowiązek wnioskodawcy przedstawienia organowi zezwalającemu kompletu dokumentów, w tym opinii rady gminy o lokalizacji, a w przypadku wystąpienia zainteresowanego o wydanie opinii, obowiązek rady gminy dokonania tej określonej ustawą czynności, co znajduje podstawę w art. 32 ust. 1 pkt 15) ugzw. w związku z art. 18 ust. 1 pkt 15) usg. Z tego względu ewentualne milczenie zobowiązanego do dokonania wskazanej czynności organu, w razie wniesienia skargi na bezczynność, podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8) w związku z pkt 4) p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska w M., w odpowiedzi na zarzut bezczynności w przedmiocie zaopiniowania proponowanej wnioskiem z [...] kwietnia 2008 r. lokalizacji ośrodka gier, argumentowała, iż opinia w tym przedmiocie została już wydana na złożony przez skarżącą tożsamy wniosek z dnia [...] marca 2008 r. Zdaniem skarżącej nie uzyskała ona opinii na lokalizację ośrodka gier na złożony kolejny wniosek – inny w treści od złożonego wcześniej. Stanowisko skarżącej jest uzasadnione, choć nie można zgodzić się z całą zaprezentowaną w skardze argumentacją. Stwierdzić należy, że znajdujące swą podstawę prawną w art. 32 ust. 1 pkt 15) ugzw. w związku z art. 18 ust. 1 pkt 15 usg, działanie rady gminy nie dokonuje się z urzędu i nie jest podejmowane w wyniku współdziałania organów w trybie art. 106 § 1 Kpa. Obowiązek organu gminy podjęcia czynności tj. wydania opinii o lokalizacji ośrodka gier powstaje wskutek wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem zezwolenia na prowadzenie działalności zakresie prowadzenia gier. Skarżąca po otrzymaniu negatywnej opinii Rady Miejskiej w M., co do wskazanej we wniosku lokalizacji, złożyła kolejny wniosek, który zaopatrzyła w dodatkową, obszerną argumentację uzasadniającą opinię pozytywną. W związku z tym, iż opinia Rady w przedmiocie lokalizacji nie dokonuje się w trybie przepisów Kpa. brak jest podstaw, aby odmówić rozpatrzenia kolejnego wniosku o zaopiniowanie lokalizacji, choćby dotyczył miejsca już opiniowanego. Wynika to z zasad demokratycznego państwa prawnego, w którym organy władzy i administracji publicznej obowiązane są reagować na wnioski obywateli. Ponieważ podjęcie czynności przewidzianej art. 32 ust. 1 pkt 15) ugzw. należy do właściwości rady gminy, tylko ten organ jest właściwy do załatwienia wniosku domagającego się wydania opinii. Zatem również rada gminy, nie zaś jej przewodniczący, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, jest właściwa do oceny złożonego ponownie wniosku i rozważenia zawartej w nim argumentacji. Podkreślić należy, że ocena, iż wniosek jest tożsamy w treści ze złożonym wcześniej, może dokonać się wyłącznie w formie przewidzianej dla działań organu kolegialnego tj. w formie uchwały zaś jej treść wynikać musi z określonego i przewidzianego ustawą dla rady gminy przedmiotu działania, którym jest zaopiniowanie wnioskowanej lokalizacji. Nie można zgodzić się z zawartym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem organu, że Rada Miejska w M. w uchwale w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, już wyraziła swoje zdanie co do proponowanej lokalizacji ośrodka gier, bowiem podejmując tę uchwałę, nie opiniowała zgłoszonej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. lokalizacji, lecz reagowała na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Warto wreszcie zauważyć, iż obowiązujące przepisy nie dają podstaw do odmowy rozpatrzenia złożonego po raz drugi wniosku o zaopiniowanie lokalizacji ośrodka gier. Argumentacja organu, iż ponowne rozpatrzenie tożsamej sprawy będzie obciążone wadą res iudicata jest chybiona, bowiem jak już była o tym mowa, opinia wydawana na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 15 ugzw. nie stanowi decyzji czy postanowienia i nie jest poddana rygorom Kpa. Ponadto zaś, rada gminy, opiniując ponownie lokalizację już raz opiniowaną, nie jest związana ani wnioskiem domagającym się pozytywnej opinii, ani opinią konsultowanych jednostek pomocniczych, ani wreszcie wyrażoną przez siebie wcześniejszą opinią, co oznacza, że może zarówno zmienić wyrażoną wcześniej opinię, wydając w konkretnym wypadku opinię pozytywną o lokalizacji, jak też może utrzymać swoje wcześniejsze stanowisko, wydając ponownie opinię negatywną. Sąd uznał za niezasadne nakazanie organowi nadzoru w trybie art. 101a ust. 2 usg. dokonanie unieważnienia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] maja 2008 r. Możliwość działania sądu w oparciu o wskazany przepis i nakazania organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności odnosić musi się do czynności niewykonanych przez nadzorowany organ, a uruchomiona przez skarżącą procedura dotyczyła bezczynności Rady Miejskiej w M. w przedmiocie zaopiniowania lokalizacji ośrodka gier, nie zaś bezprawności uchwały tego organu nr [...]. Mając na uwadze, iż Rada Miejska w M. zobowiązana do wydania opinii na złożony przez skarżącą dnia [...] kwietnia 2008 r. wniosek, wniosku tego nie załatwiła i nie zaopiniowała ponownie przedstawionej nim lokalizacji, Sąd skargę uwzględnił i na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.