I OSK 1586/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 21 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 401/10 dotyczącego skargi Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 401/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], Wojewoda Kujawsko – Pomorski, na podstawie art. 20 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), stwierdził nieodpłatne ustanowienie z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dniem 5 września 2001 r., między innymi działek o numerach: 1/1, 70/1, 65/2, 126/1, 126/3, 135/1, 130/1, 144/3. Podstawą wydania powyższej decyzji był fakt objęcia wymienionych w niej działek decyzją o lokalizacji autostrady A-1, wydaną w drugiej instancji przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu [...] września 2001 r. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], Wojewoda Kujawsko – Pomorski stwierdził nabycie przez gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości składającej się z działek: nr 1/1 o pow. 0,0285 ha, nr 70/1 o pow. 0,0541 ha, nr 65/2 o pow. 0,2673 ha, nr 126/1 o pow. 0,0851 ha, nr 126/3 o pow. 0,0128 ha, nr135/1 o pow. 0,0152 ha, nr 130/1 o pow. 0,1223 ha, nr 144/3 o pow. 0,3228 ha położonych w miejscowości U., zapisanych w księdze wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy we Włocławku. Wojewoda ustalił, iż działki wchodzące w skład przedmiotowej nieruchomości należały w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a ich podstawowe przeznaczenie to drogi gminne, w związku z czym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), podlegały komunalizacji z mocy prawa. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zwróciła się do Wojewody Kujawsko – Pomorskiego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną z dnia [...] maja 2008 r., podnosząc, że jako trwały zarządca nieruchomości, ustanowiony z mocy prawa z dniem 5 września 2001 r., powinna brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jako jego strona, czego została pozbawiona. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], Wojewoda Kujawsko – Pomorski odmówił wznowienia postępowania, uznając, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Wskazano, że stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa i gmina nabywająca nieruchomość, zaś inne osoby tylko wówczas, gdy wykażą, że komunalizacja narusza ich prawo własności do tej nieruchomości. W ocenie organu na dzień komunalizacji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie dysponowała żadnym prawem podmiotowym do nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] uchyliła tę decyzję i przekazała sprawę Wojewodzie Kujawsko – Pomorskiemu do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że brak przymiotu w postępowaniu wznowieniowym strony skutkuje umorzeniem postępowania. Natomiast decyzję o odmowie wznowienie wydaje się, gdy z żądaniem takim występuje strona. Organ uznał zatem, że odmawiając wznowienia wnioskującej, organ sam uczynił ją stroną. Ponadto wskazano, że Wojewoda Kujawsko – Pomorski nie ustalił bezsprzecznie, kiedy Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad dowiedziała się o decyzji z dnia [...] maja 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], Wojewoda Kujawsko – Pomorski wznowił postępowanie w sprawie nabycia przez gminę K. mienia z mocy prawa, zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2008 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewoda Kujawsko – Pomorski odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] maja 2008 r. uznając, podobnie jak w poprzedniej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie ma przymiotu strony, gdyż nie wykazała, że w dniu komunalizacji przysługiwało jej prawo własności do skomunalizowanej nieruchomości. Organ wskazał, że ustalenie braku legitymacji strony po wznowieniu postępowania skutkuje zaś odmową uchylenia dotychczasowej decyzji. Od tej decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie, zarzucając jej naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez nieuznanie jego legitymacji do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego oraz nie odniesienie się w tym kontekście do decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady A-1 i decyzji o ustanowieniu na rzecz GDDKiA, z mocy prawa, trwałego zarządu na skomunalizowanej nieruchomości. Zdaniem odwołującego się odwołujący się jako trwały zarządca powinien być stroną postępowania komunalizacyjnego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez uznanie skarżącego za podmiot bez przymiotu strony oraz naruszenie art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji i rozpatrzenie sprawy z pominięciem wszystkich dowodów. Wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 401/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdził, że ani decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady A-1, która stała się ostateczna w dniu 5 września 2001 r., ani decyzja Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 4 kwietnia 2008 r. stwierdzająca nieodpłatne ustanowienie z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie spowodowały, że w dacie 27 maja 1990 r. skarżący miał jakiekolwiek prawo podmiotowe do spornych działek. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy komunalizacji z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stroną postępowania, oprócz Skarbu Państwa i gminy, mógł być tylko podmiot, który wykazał, że w dacie komunalizacji (27 maja 1990 r.) przysługiwało mu prawo własności do komunalizowanej nieruchomości. Takimi dokumentami – w ocenie Sądu – na dzień 27 maja 1990 r. skarżący się nie wykazał i to przesądza, że nie miał on przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Nie mógł on też reprezentować Skarbu Państwa w tym postępowaniu. Sąd podkreślił przy tym, że decyzja komunalizacyjna, mimo że wydana została dopiero w dniu 7 maja 2008 r., potwierdzała jedynie skutek, który wystąpił z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że późniejsze zdarzenia prawne, mimo, że mogą mieć wpływ na obecną pozycję prawną skarżącego w stosunku do spornych gruntów, nie mają wpływu na fakt, że to gmina K. stała się ich właścicielem w dniu 27 maja 1990 r., i tylko to potwierdza decyzja komunalizacyjna. Nie rozstrzyga ona w szczególności o tym, co po dniu 27 maja 1990 r. mogło się stać z tymi gruntami. Zdaniem Sądu organ postąpił słusznie, wydając postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzając badanie legitymacji strony łącznie z oceną wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. dopiero w trakcie wznowionego postępowania. Wyjaśnienie przymiotu strony z uwagi na powoływane przez stronę skarżącą argumenty wymagało bowiem przeprowadzenia postępowania dowodowego i prawnej analizy jego wyników, a to mogło się odbyć tylko po wznowieniu postępowania. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o ponowne przeprowadzenie dowodu z decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r., nr [...], która reformowała decyzję nr [...] o lokalizacji autostrady płatnej A-1 byłego Wojewody Włocławskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] oraz z decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U;. Nr 153, poz. 1270ze zm.), przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który podobnie jak Sąd przyjął, że Skarbowi Państwa – Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania komunalizacyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] maja 2008 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę K. prawa własności nieruchomości gruntowych, podczas, gdy w istocie, ze względu na zaistniałe okoliczności i obecny stan prawny tych nieruchomości, w postępowaniu o wznowienie postępowania skarżącemu ten przymiot strony winien przysługiwać. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznano, że Skarb Państwa reprezentowany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na dzień 27 maja 1990 r., nie posiadał żadnych praw do przedmiotowych działek. Wskazano jednak, że zanim doszło do wydania decyzji komunalizacyjnej, wydana została decyzja o lokalizacji autostrady z dnia 5 września 2001 r. oraz decyzja z dnia 4 kwietnia 2008 r. ustanawiająca trwały zarząd na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na przedmiotowych działkach. W ocenie skarżącego kasacyjnie zmienił się zatem istotnie stan prawny przedmiotowych działek, przy czym istniejący na dzień [...] maja 2008r., a więc na datę wydania decyzji komunalizacyjnej stan prawny, w zasadzie wyłączał jakikolwiek obrót prawny gruntów pod drogami publicznymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję (postanowienie) w całości lub w części, gdy stwierdzi, że naruszenie przez organ przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i literaturze przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Potencjalny wpływ naruszeń procesowych jest niezbędnym warunkiem uwzględnienia skargi. Zatem brzmienie powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to wynik sprawy najprawdopodobniej byłby inny. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Wskazać należy, że postępowanie komunalizacyjne dotyczące przedmiotowej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin z dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest 27 maja 1990 r., jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zadaniem organu właściwego do wydania decyzji na tej podstawie jest ustalenie, czy mienie, o nabycie którego ubiega się gmina było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym) i należało wówczas do rad narodowych lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a jeżeli tak, to czy nie zachodzi przeszkoda do jego komunalizacji z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy. W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy znaczenie ma więc stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to jest w dniu 27 maja 1990 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Pozostałe podmioty, aby być stroną tego postępowania muszą wykazać się posiadaniem w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnorzeczowego do komunalizowanego mienia. Decyzje kończące takie postępowanie mają bowiem charakter deklaratoryjny i potwierdzają jedynie stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Stanowisko to podziela również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę. Zatem tylko legitymowanie się w dniu 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do komunalizowanej nieruchomości powoduje, że dany podmiot ma w przedmiotowym postępowaniu interes prawny i nabywa w nim przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tymczasem dokumenty i okoliczności powoływane przez skarżącego – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie potwierdzają, aby spełniał on wskazane warunki. Co więcej, sam organ w skardze kasacyjnej przyznał, że na dzień 27 maja 1990 r. nie posiadał żadnych praw do przedmiotowych działek. Jak zaś już powyżej wskazano, dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, to jest w dniu 27 maja 1990 r. Tak więc, pomimo, iż decyzja komunalizacyjna została w niniejszej sprawie wydana dopiero w dniu 7 maja 2008 r., to potwierdzała ona jedynie stan prawny na dzień 27 maja 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że proces komunalizacji nie jest procesem powszechnego uwłaszczenia gmin na majątku Skarbu Państwa. Na taki wniosek nie pozwala zwrot "należące do", który jest warunkiem skuteczności komunalizacji. Zatem podmiot, któremu przysługuje tytuł prawny do takiego majątku, nie może zostać tegoż mienia pozbawiony w wyniku komunalizacji. Z drugiej zaś strony, dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są przecież tożsame z pojęciem "należy do", które – co ważne – w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. W odniesieniu do wniosku skargi kasacyjnej o przeprowadzenie dowodu z decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r., nr [...] (która reformowała decyzję nr [...] o lokalizacji autostrady płatnej A-1 byłego Wojewody Włocławskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...]) oraz z decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przesłanek, które uzasadniałyby przeprowadzenie tych dowodów. Wskazać w tym miejscu należy, że przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentu, o czym stanowi art. 106 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Natomiast o istotnych wątpliwościach w rozumieniu art. 106 § 3 powołanej ustawy można mówić tylko wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne. Sąd administracyjny nie może bowiem dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Dokonywanie zatem przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu, o czym była już mowa powyżej. Nawet zatem w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to Sąd nie jest obowiązany go przeprowadzić, bowiem przepis ten nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Wobec tego należy stwierdzić, że brak po stronie skarżącego kasacyjnie tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości oznacza, iż nie może on domagać się przyznania mu przymiotu strony w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym za prawidłowe uznać należy ustalenia Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że późniejsze zdarzenia prawne, mimo, iż mogą mieć wpływ na obecną pozycję prawną skarżącego w stosunku do spornych gruntów, nie mają wpływu na fakt, że to gmina K. stała się ich właścicielem w dniu 27 maja 1990 r. Z tych względów skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.