II OSK 2160/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia WSA del. Jerzy Siegień Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 559/10 w sprawie ze skargi Z.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2010 r. i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy K. z dnia [...] października 2009 r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Z.J. kwotę 650 (słownie: sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na Z.J. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie i nadbudowie skrzydeł domu mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] położonej w . przy ul. S. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Burmistrz Gminy K., na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 38 ust. 2 i art. 59 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.), zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższego postanowienie wniósł Z.J., zarzucając mu naruszenia art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach. W odwołaniu podniesiono, że budynek, którego dotyczy wniosek znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, grozi zawaleniem i katastrofą budowlaną. Ponadto niemożność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz opieszałość Rady Miejskiej K. w kwestii uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozbawiają odwołującego się konstytucyjnej ochrony prawa własności. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji w sprawie. Wskazał, że dla terenu na którym znajduje się działka stanowiąca własność odwołującego się, zgodnie z przepisami ustawy o uzdrowiskach, istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego gdyż gmina uzyskała status uzdrowiska. Zatem, stosowanie do art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niniejsze postępowanie należało zawiesić. Wymieniony przepis przewiduje bowiem obligatoryjne zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy wniosek dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia takiego planu. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Z.J. zarzucając naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 do 3 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.); 2) art. 8 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach oraz art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 3) art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nieodniesieniu się w treści wydanego postanowienia i nierozpatrzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie załączonej przez skarżącego ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego konstrukcji przedmiotowego budynku; 4) art. 85 § 1 k.p.a. polegające na niedokonaniu przez organ oględzin przedmiotowego budynku w sytuacji, gdy nie rozpatrzył złożonej przez skarżącego ekspertyzy technicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Oddalając skargę Sąd I instancji zgodził się z poglądem organów administracji, że w sprawie zaistniały przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, określone w art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podkreślił, że w sytuacji gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy – stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu – zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Regulacja ta stanowi bowiem obligatoryjny wymóg zawieszenia postępowania w tego typu sprawach. Obowiązek taki powstaje na podstawie przepisów szczególnych, które dla określonych obszarów ustalają obowiązek sporządzenie planu miejscowego, tak jak ustawa o uzdrowiskach. Sąd stwierdził także, że ochrona zabytków polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej stosownych działań mających na celu m.in. zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków czy też udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (art. 4 ust. 1-3 ustawy o ochronie zabytków), natomiast stosownie do art. 5 cytowanej ustawy opieka nad zabytkiem sprawowana przez właściciela lub posiadacza polega m.in. na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku. Wskazać jednak należy, iż art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu nakazuje w przypadku zaistnienia przesłanek w nim wymienionych obligatoryjnie zawiesić postępowanie. Organ nie miał zatem możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z.J. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności zarzutu dotyczącego rażącego naruszenia art. 8 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach w związku z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, iż podstawę zawieszenia postępowania stanowił przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie przepis art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach oraz iż w skutek poczynionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni cytowanych przepisów zachodzi niespójność regulacji prawa skutkująca ograniczeniem konstytucyjnie gwarantowanych praw skarżącego, Po drugie, art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach w związku z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, iż zaskarżone postanowienie nie narusza art. 7 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 do 3 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z niekwestionowanych ustaleń sprawy wynika, że Gmina K. została zaliczona załącznikiem do zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 25 lipca 1967 r. w sprawie wykazu miejscowości uznanych za uzdrowiska (M.P. Nr 45, poz. 228) do miejscowości uzdrowiskowych. Zgodnie więc z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.), Gmina ta stała się uzdrowiskiem w rozumieniu przepisów wymienionej ustawy. Ma więc do niej zastosowanie przepis art. 38 ust. 2 stanowiący, że gmina która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie 2 lat od dnia uzyskania statusu. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wymieniony, dwuletni termin na sporządzenie miejscowego planu rozpoczął w stosunku do Gminy K. bieg od dnia wejścia w życie wymienionej ustawy z dnia 28 lipca 2005 r., to jest od dnia 2 października 2005 r. i upłynął już z dniem 2 października 2007 r. Skarżący Z.J. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu przeprowadzenia remontu i nadbudowy własnego domu mieszkalnego, co do którego wykazywał ekspertyzą techniczną, iż jest to obiekt zabytkowy wymagający – ze względu na zły stan fizyczny – podjęcia natychmiastowych prac remontowych i konserwatorskich. Gmina K. nie uchwaliła jednak dotychczas dla swego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego organy na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) zawiesiły postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu miejscowego. Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie tego przepisu skutkujące ograniczeniem konstytucyjnie gwarantowanych praw skarżącego. Przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 22 marca 2005 r. sygn. akt K 22/04 (OTK-A 2005, nr 3, poz. 27) nie stwierdził jego niezgodności z art. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny dostrzegł jednak w uzasadnieniu tego wyroku nieprawidłowości związane z brakiem terminowego uchwalenia planów miejscowych przez gminy, konieczność zmiany tego stanu oraz możliwość odpowiedzialności organów władzy publicznej za niewydanie aktu normatywnego, do czego organ ten był zobowiązany. Należy przy tym zauważyć, iż w dniu wydania wskazanego wyroku nie była do przewidzenia praktyka wieloletniego nieuchwalania planów miejscowych przez gminy zobowiązane do tego w określonym terminie. Konstytucja RP jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8). Zastosowanie przepisów Konstytucji może polegać albo na przyjęciu tych przepisów jako podstawy orzeczeń albo na prokonstytucyjnej wykładni zastosowanego w sprawie prawa. Zarówno wykładnia jak i sposób zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej narusza zasady i wartości chronione Konstytucją RP. Przyjmując obowiązujące rozwiązania prawne w treści tych przepisów ustawodawca nie mógł zakładać, że wbrew nałożonemu ustawą na gminy obowiązkowi sporządzenia i uchwalenia miejscowych planów obowiązek ten nie będzie wykonywany przez wiele lat. W ten sposób uwzględniając założenia i zasady kształtowania polityki przestrzennej terenów objętych obowiązkowymi planami doprowadzono do sytuacji, że plany te nie powstały a mieszkańcy tych terenów przez wiele lat są pozbawieni możliwości inwestowania na swoich nieruchomościach. Jest to szczególnie rażące, jak w rozpoznawanej sprawie, gdy właściciel nie może przeprowadzić koniecznego remontu popadającego w ruinę zabytkowego budynku mieszkalnego. Zaistniała w sprawie sytuacja jest skutkiem naruszenia przez Gminę konstytucyjnych zasad praworządności (art. 2 i 7) i obowiązku przestrzegania prawa (art. 83). Następstwem nieuchwalenia planu miejscowego jest naruszenie chronionego konstytucyjnie prawa własności skarżącego (art. 21 i 64) oraz naruszenie konstytucyjnego obowiązku wspierania obywateli w działaniach zmierzających do uzyskania własnego mieszkania (art. 75 ust. 1). Niepodjęcie przez organy Gminy K. skutecznych działań w celu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo upływu ustawowego terminu w 2007 r., stanowi też naruszenie wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawa. Przyjęta w rozpoznawanej sprawie wykładnia prawa materialnego nie uwzględnia wymienionych wyżej wartości konstytucyjnych i dopuszczając do możliwości zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na wiele lat narusza zasady sprawiedliwości społecznej i praworządności. Jest to następstwem błędnego przyjęcia, że obowiązujące w Polsce zasady konstytucyjne pozwalają na takie rozumienie przepisu art. 62 ust. 2 u.p.z.p., że możliwe jest zawieszenie postępowania bezterminowo, na całe lata, bez możliwości jego podjęcia z przyczyn w żadnym razie niezależnych od obywatela. Taka, niekonstytucyjna wykładnia tego przepisu nie może mieć miejsca w praworządnym państwie. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienie organów obu instancji i na mocy art. 200 i art. 203 pkt 1 tej ustawy zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przez niego kosztów postępowania złożonych z opłat sądowych i wynagrodzenia adwokata w łącznej kwocie 650 zł.