II OSK 1675/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska -Górnikiewicz sędzia del. WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Kościana od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 109/10 w sprawie ze skargi A. Spółka z o.o. w P. Oddział w K. na uchwałę Rady Miejskiej Kościana z dnia 27 listopada 2008 r. nr XXIV/254/08 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Miejskiej Kościana na rzecz Spółki z o.o. A. w P. Oddział w K. kwotę 200 (słownie: dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w P. Oddział w K. na uchwałę Rady Miejskiej Kościana z dnia 27 listopada 2008 r. nr XXIV/254/08 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stwierdził nieważność § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie 1, a także zasądził od Rady Miejskiej Kościana na rzecz skarżącej Spółki kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 243/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Spółki na opisaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w Kościanie z dnia 27 listopada 2008 r. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska Kościana określiła górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Pismem z dnia 7 stycznia 2009 r. Spółka wezwała Radę Miejską Kościana do usunięcia naruszenia prawa, wskazując że § 3 ust. 1 przedmiotowej uchwały nie uwzględnia w wystarczającym zakresie wzrostu "opłaty marszałkowskiej", zaniżonej górnej stawki uchwalonej przez Radę Miejską na 2008 r., wzrostu inflacji oraz zarobku przedsiębiorcy świadczącego usługi. Zdaniem skarżącej obowiązki, jakie wskazana uchwała nakłada na nią – jako przedsiębiorcę świadczącego usługę odbioru odpadów – są nie do pogodzenia z określonymi tam stawkami maksymalnymi. Wyliczenia strony skarżącej wskazują, że stawka opłat za odbiór odpadów określonych w § 3 ust. 1 uchwały z dnia 27 listopada 2008 r., powinna wynosić minimum 9,37 zł brutto. Ponadto zapis ten budzi wątpliwości w zakresie, w jakim nakłada na przedsiębiorcę obowiązek odbioru wszystkich segregowanych odpadów opakowaniowych i wielkogabarytowych w ramach jednej stawki wynoszącej 7 zł brutto. Rada Miejska Kościana w dniu 29 stycznia 2009 r. podjęła uchwałę uznając wezwanie za nieuzasadnione. W pierwszej kolejności organ podniósł, że nie ma obowiązku uwzględniania kosztów odbioru odpadów, tym bardziej że kalkulacje podane przez skarżącą nie zawierają istotnych okoliczności, takich jak data, termin obowiązywania i obszar, dla którego zostały sporządzone. Dalej wskazano, że wzrost opłaty "marszałkowskiej" nie może mieć wpływu na działalność skarżącej, gdyż koszty związane ze składowaniem odpadów ponosi zarządca składowiska, tj. Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej i Dróg w Kościanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 uchwały. W odpowiedzi na skargę organ zakwestionował legitymację skarżącej do wniesienia skargi. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji z dnia 26 sierpnia 2009 r. podniesiono, że art. 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku, umiejscowiony jest w rozdziale 3 tej ustawy, zatytułowanym: "Obowiązki właścicieli nieruchomości". Przekłada się to wprost na treść zaskarżonego aktu prawa miejscowego, który określa górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, co jednoznacznie wskazuje, że adresatami obowiązków są wskazane tam podmioty, a nie przedsiębiorcy wykonujący usługi zbierania odpadów. W ocenie Sądu I instancji, nie można zatem mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącej. Sąd I instancji wskazał także, że przepisy uchwały nie naruszają regulacji zawartych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, nie wprowadzają, bowiem nierówności w prowadzeniu działalności gospodarczej. Wskazał ponadto, że uchwała określająca górne stawki za obiór odpadów nie kreuje po stronie skarżącej ani uprawnienia do odebrania zapłaty za czynności wykonywane w ramach prowadzonej przez nią w tym zakresie działalności gospodarczej, ani obowiązku świadczenia tych usług. Na skutek skargi kasacyjnej skarżącej Spółki Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1843/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca posiada interes prawny. Dalej Sąd wyjaśnił, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gmin i realizując to zadanie gminy m.in. tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na ich terenie lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych. Celowi temu służy w szczególności określanie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych czy też udzielanie zezwoleń na świadczenie tych usług, a także kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy w zakresie zgodności wykonywanej działalności z udzielonym zezwoleniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z umiejscowienia art. 6 w rozdziale 3 ustawy, zatytułowanym: "Obowiązki właścicieli nieruchomości" nie można wyprowadzać wniosku, że zaskarżony akt, który określa górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, dotyczy jedynie tych podmiotów, a nie dotyczy przedsiębiorców wykonujących usługi zbierania odpadów, ponieważ grozi to im utratą zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, jeżeli nie będą się stosowały do ustalonych w uchwale stawek maksymalnych. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym na terenie Gminy Miejskiej Kościana, a więc zawarte w niej przepisy wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości, ale również tych, którzy wykonują zadania tej Gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku na jej terenie. Sąd uznał za trafne stanowisko skarżącej, że z art. 20 Konstytucji (istota społecznej gospodarki rynkowej) wynika m.in. zasada wolności gospodarczej. Może być ona ograniczona tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Przykładem takiego ograniczenia jest właśnie unormowanie zawarte w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Skoro na właścicielach nieruchomości spoczywa obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w drodze zawierania umów wskazanych w art. 6 ust. 1 ustawy, to maksymalne stawki opłat ustalone uchwałą rady gminy wiążą obie strony umowy. Ponownie rozpoznając sprawę i wydając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji podkreślił, że związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, ustawodawca wskazał na dwie (i tylko dwie) przesłanki, które uprawniają do zróżnicowania stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości czy też udzielenia zezwoleń na świadczenie tych usług, nie dając szerszej delegacji dla kompetentnych organów gminy. Jak bowiem wynika z literalnej wykładni art. 6 ust. 4 ustawy górne stawki opłat za odpady zbierane w sposób selektywny mają być ustalone przez radę gminy w niższej wysokości, niż stawki opłat za odpady zbierane w inny sposób, niż selektywny. Sąd I instancji zarzucił, że z treści § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie wynika jaka stawka dotyczy jakiego rodzaju odpadów. Organ przyjął, bowiem stawkę łączną dla różnych rodzajów odpadów, a także określił, że w ramach tej stawki mają być odbierane segregowane odpady opakowaniowe i odpady wielkogabarytowe w nieograniczonej ilości. Górna stawka opłat za odbiór odpadów określonych w § 3 ust. 1 skarżonej uchwały jest zbyt niska w stosunku do faktycznych kosztów zagospodarowania tych odpadów. Powyższe powoduje, że usługa odbioru tych odpadów, w szczególności z uwagi na fakt, że odpady opakowaniowe i wielkogabarytowe mają być odbierane w nieograniczonych ilościach, według stawki 7 zł brutto, staje się deficytowa. Sąd I instancji wskazał również, że w § 3 zaskarżonej uchwały zróżnicowano wysokość stawki w zależności od charakteru prawnego lub faktycznego danej nieruchomości ("budynek mieszkalny", "pozostały budynek"). W ocenie Sądu I instancji, tak ustalone kryterium jest niedopuszczalne, gdyż Rada Gminy nie wykazała, że takie zróżnicowanie ma oparcie w przepisach prawa. Zdaniem Sądu I instancji, określając górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych organ powinien kierować się posiłkowo m.in. przepisami ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, z których wynika, że działalność gospodarcza ma przymiot zarobkowy i organy administracji powinny wspierać rozwój działalności gospodarczej, zaś wykonując swoje uprawnienia powinny działać z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy (art. 2, 8 i 9 ustawy). Przyjęcie wadliwej konstrukcji § 3 ust. 1 skarżonej uchwały oraz określenie w nim stawki na poziomie niższym, niż faktyczny koszt wykonania usługi, jest naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Ustawodawca, nakładając na gminę obowiązek ustalania górnych stawek opłat miał na celu dyscyplinowanie mieszkańców do zawierania umów na odbiór odpadów, co miało m.in. wyeliminować tzw. "dzikie wysypiska", a nie regulowanie cen na rynku. Stosownie do art. 6 ust. 6 w związku z ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości, którzy nie podpisali umowy na odbiór odpadów, będą (na mocy decyzji administracyjnej) przekazywać odpady wg stawek maksymalnych. Zbyt niskie górne stawki opłat tracą bowiem moc sankcjonującą i dyscyplinującą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska Kościana zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego. tj. błędną wykładnię art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z powodu błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego uznania, że gmina ustalając górną stawkę opłat za odbiór odpadów komunalnych segregowanych zobowiązana była stawkę tę zróżnicować na poszczególne rodzaje odpadów segregowanych, a także, że Gmina ustaliła powyższą stawkę w zbyt niskiej wysokości. Spowodowało to, zdaniem Sądu, że usługa odbioru odpadów komunalnych segregowanych jest deficytowa. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania – art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez przekroczenie uprawnień i uznanie, że ustalona w zaskarżonej uchwale stawka opłat za odbiór opłat komunalnych jest zbyt niska, gdy tymczasem funkcja kontrolna sądu sprowadza się jedynie do stwierdzenia zgodności bądź nie danego aktu z przepisami prawa. Podnosząc powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykazać jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. W przedmiotowej sprawie to nie nastąpiło prawidłowo gdyż podniesiony pierwszy zarzut kasacyjny dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) z powodu jego błędnej wykładni. Jednak art. 6 cyt. wyżej ustawy zawiera aż dwanaście ustępów, zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono rozważania dotyczące zarówno prawidłowej wykładni art. 6 ust. 2 lecz także art. 6 cyt. ustawy czyli również bez określenia jego ustępu. Rozpatrując treść całej skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że podniesiony zarzut kasacyjny dotyczy w istocie kwestionowania naruszenia przez Sąd I instancji powyższego przepisu ustawy z dnia 13 września 1996 r. z powodu stwierdzenia przez tenże Sąd nieważności § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Kościana z dnia 27 listopada 2008 r. nr XXIV/254/08 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (zwanej dalej uchwałą). W tym zakresie należy stwierdzić, że jest to zarzut kasacyjny całkowicie chybiony. Wynika to z tego, że § 3 ust. 1 przedmiotowej uchwały jednoznacznie stanowi, iż "Jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny stosuje się następujące górne stawki opłat (z VAT): 1. w budynkach mieszkalnych – 7,00 zł od 1 mieszkańca na miesiąc. W ramach tej opłaty odebrane zostaną: a) wszystkie segregowane odpady opakowaniowe mające wartość surowcową (szkło białe i kolorowe, makulatura, tworzywa sztuczne, metale) niezanieczyszczone odpadami ulegającymi biodegradacji, b) wszystkie segregowane odpady wielkogabarytowe (w tym zużyty sprzęt elektryczny i elektronicznym) wystawione podczas akcji odbioru odpadów wielkogabarytowych, c) 0,06 m3 odpadów pozostałych po segregowaniu (niezawierających odpadów opakowaniowych mających wartość surowcową: szkło białe i kolorowe, makulatura, tworzywa sztuczne, meble)". Oznacza to, że § 3 ust. 1 tejże uchwały narusza dyspozycję art. 6 ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Powyższe unormowanie jednoznacznie bowiem stanowi, że rada gminy określając w drodze uchwały górne stawki opłat ponoszone przez właścicieli nieruchomości (art. 6 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 tejże ustawy) może tylko stosować zróżnicowane stawki opłat w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległości od miejsca unieszkodliwienia odpadów komunalnych. Stąd, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że brak jest podstaw prawnych rangi ustawowej do wprowadzenia w § 3 ust. 1 przedmiotowej uchwały pozaustawowego – nowego kryterium zróżnicowania stawki opłat w zależności od charakteru prawnego lub faktycznego danej nieruchomości, tj. czy jest to "budynek mieszkalny" czy też "pozostały budynek". Po drugie, należy także podkreślić, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji również prawidłowo orzekł, że § 3 ust. 1 przedmiotowej uchwały narusza art. 6 ust. 2 i 4 cyt. ustawy. Nie określa bowiem, która stawka opłat dotyczy danego rodzaju odpadów. Wynika to z tego, że Rada Miejska Kościana przyjęła stawkę łączną dotyczącą różnych rodzajów odpadów, zaś w ramach tej stawki powinny być odbierane segregowane odpady opakowaniowe jak i odpady wielkogabarytowe w nieograniczonej ilości. Oznacza to, że Rada Miejska także błędnie ustaliła łączną stawkę dla dwóch różnych odpadów, którymi są odpady segregowane (§ 3 ust. 1 lit. a/ i b/ cyt. uchwały) oraz odpady zmieszane (§ 3 ust. 1 lit. c/ tejże uchwały) jako odpady "pozostałe po segregowaniu" – co podkreśla nawet na s. 3 skargi kasacyjnej. Natomiast ustawodawca w ogóle nie używa tego ostatniego pojęcia prawnego. Ponadto § 3 ust. 1 danej uchwały błędnie określił, że w ramach ustalonej górnej stawki za odbiór odpadów segregowanych, zarówno odpady opakowaniowe jak i odpady wielkogabarytowe mają być odbierane w nieograniczonej wielkości, przy czym nie ustalił wielkości tych odpadów, które w ramach określonej – danej stawki opłat mają być odbierane (§ 3 ust. 1 lit. a/ i b/ tejże uchwały). Po trzecie, zasadnie podniesiono jedynie w skardze kasacyjnej, że brak jest podstaw prawnych do orzekania przez Sąd I instancji w ramach jego kognicji (art. 3 § 1 cyt. ustawy p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz.1260 ze zm.) w kwestii wysokości górnej stawki za odbiór odpadów komunalnych, co do której Sąd stwierdził, że jest ona zbyt niska. W tym zakresie Sąd I instancji nie może bowiem orzekać na podstawie przepisów art. 2, 8 i 9 cyt. ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, biorąc pod uwagę jego ustawowo unormowaną kognicję. Jednak powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tejże ustawy p.p.s.a.