IV SA/Po 243/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi R. S. Poznań sp. z o.o. w Poznaniu Oddział w K. na decyzję Rady Miejskiej w Kościanie z dnia 27 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu oddala skargę /-/ P.Miładowski /-/ J.Stankowski /-/ G.Radzicka Uchwałą nr XXIV/254/08 z dnia 27 listopada 2008r. Rada Miejska Kościana działając w oparciu o art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005r., nr 236, poz. 2008 ze zm., dalej: ustawa o utrzymaniu czystości) określiła górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Pismem z [...] stycznia 2009r. [...]. wezwała Radę Miejską Kościana do usunięcia naruszenia prawa, wskazując że § 3 ust. 1 przedmiotowej uchwały z 27 listopada 2008r. nie uwzględnia w wystarczającym zakresie wzrostu "opłaty marszałkowskiej", zaniżonej górnej stawki uchwalonej przez radę miejską na 2008r. oraz wzrostu inflacji oraz zarobku przedsiębiorcy świadczącego usługi. Zdaniem skarżącej obowiązki jakie wskazana uchwała nakłada na nią – jako przedsiębiorcę świadczącego usługę odbioru odpadów – są nie do pogodzenia z określonymi tam stawkami maksymalnymi. Wyliczenia skarżącej wskazują, że stawka opłat za odbiór odpadów określonych w § 3 ust. 1 uchwały z 27 listopada 2008r., powinna wynosić minimum 9,37 zł brutto. Ponadto zapis ten budzi wątpliwości w zakresie, w jakim nakłada na przedsiębiorcę obowiązek odbioru wszystkich segregowanych odpadów opakowaniowych i wielkogabarytowych w ramach jednej stawki wynoszącej 7 zł brutto. Rada Miejska Kościana w dniu 29 stycznia 2009r. podjęła uchwałę, w której odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, uznała je za nieuzasadnione. W pierwszej kolejności organ podniósł, że nie ma obowiązku uwzględniania kosztów odbioru odpadów, tym bardziej że kalkulacje podane przez skarżącą nie zawierają istotnych okoliczności, takich jak data, termin obowiązywania i obszar dla którego zostały sporządzone. Dalej wskazano, że wzrost opłaty "marszałkowskiej" nie może mieć wpływu na działalność skarżącej, gdyż koszty związane ze składowaniem odpadów ponosi zarządca składowiska tj. Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej i Dróg w Kościanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) wniosła o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 uchwały z 27 listopada 2008r. Podniesiono zarzuty naruszenia art. 6 ust. 2, 4 i 4a ustawy o utrzymaniu czystości oraz art. 2, 8 i 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2007r., nr 155, poz. 1095 ze zm., dalej: s.d.g.). Zdaniem skarżącej nie można ustalać łącznej stawki opłat dla różnych rodzajów odpadów, a z § 3 ust. 1 uchwały z 27 listopada 2008r. nie wynika jaka stawka dotyczy jakiego rodzaju odpadów. Nadto treść tego zapisu wskazuje, że odbiór odpadów segregowanych i wielkogabarytowych ma się odbywać bezpłatnie. Dodatkowo stawki przyjęte w zaskarżonej uchwale są na poziomie niższym niż faktyczne koszty zagospodarowania tych odpadów i nie uwzględniają zysku przedsiębiorcy. Odpowiadając na skargę organ zakwestionował legitymację skarżącej do wniesienia skargi na uchwałę, podnosząc że nie wykazała ona naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Niezależnie od tego, podniesiono, że uchwała wprowadziła osobne stawki za odbiór odpadów zmieszanych i odpadów zbieranych w sposób selektywny, wobec czego nie naruszono art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Co do wysokości stawek, organ podał że zostały one ustalone w oparciu o odpowiednie kalkulacje poparte opinią eksperta i zostały zaakceptowane przez innych przedsiębiorców działających na terenie gminy. Pismem z 24 kwietnia 2009r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko odnośnie nieprecyzyjnej i wadliwej konstrukcji § 3 ust. 1 oraz ust.2 przedmiotowej uchwały, wskazując przy tym, że naruszenie interesu prawnego wynika z pozbawienia ją prawa do poboru opłat z rozróżnieniem na odpady zmieszane i zbierane selektywne. Ponadto naruszone zostają prawa skarżącej do różnicowania wysokości opłaty w zależności od ilości odbieranych odpadów, a nawet istnieje możliwość przyjęcia, że niektóre odpady mają być odbierane bezpłatnie. Skarżąca wskazała również, ż jej interes jest indywidualny, konkretny i aktualny i wynika z realizacji decyzji Burmistrza Kościana z 30 grudnia 2008r. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 §1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art.1 §2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Skoro skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały gminy, to istotnym zagadnieniem jest ocena, czy podmiotowi ją wnoszącemu przysługiwało takie uprawnienie w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. Przywołany przepis stanowi, że legitymowanym do zaskarżenia uchwały organu gminy jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nią naruszone. Wobec braku legalnej definicji pojęcia "interes prawny" zarówno skarżąca jak i organ słusznie odniosły się do stanowiska wypracowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd podziela pogląd – bezsporny również między stronami – że interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza interes oparty na przepisach prawa materialnego, z których dla określonego podmiotu wynikają konkretne prawa lub obowiązki. Przy czym podkreśla się, że istotnymi cechami interesu prawnego są jego bezpośredniość, konkretność i realny charakter (por. wyrok NSA z 18.09.2003r., sygn. akt II SA 2637/02, publ.: Lex nr 80699). Mając na uwadze powyższe rozważania należy zauważyć, że art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości, stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały, umiejscowiony jest w rozdziale 3 tej ustawy, zatytułowanym: "Obowiązki właścicieli nieruchomości". Przekłada się to wprost na treść zaskarżonego aktu, który określa górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, co jednoznacznie wskazuje że adresatami obowiązków są wskazane tam podmioty, a nie przedsiębiorcy wykonujący usługi zbierania odpadów. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącej; ani podnoszone przez skarżącą argumenty wskazujące na nieopłacalność zbierania odpadów przy tak ustalonych stawkach, ani zarzut naruszenia swobody działalności nie można uznać za naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Wskazywane przez skarżącą okoliczności nie mają ani cech bezpośredniości, ani konkretności i realnego charakteru. Brak bezpośredniości wynika z faktu, że zaskarżona uchwała kształtuje prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości, skarżąca spółka natomiast wywodzi swoją legitymację tylko w sposób pośredni – opierając się na wadliwych jej zdaniem zapisach uchwały, która nie odnosi się wprost do jej sytuacji prawnej. Podnoszone przez skarżącą kwestie nieopłacalności prowadzonej działalności gospodarczej, dotyczą sfery jej interesu faktycznego i nie dają uprawnienia do kwestionowania przedmiotowej uchwały. Nietrafne są również wywody co do naruszenia przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, które skarżąca wiąże z posiadanym przez nią zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Sąd nie znajduje związku między wyrażoną w art. 6 ust. 1 s.d.g. zasadą stanowiącą, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, a sytuacją faktyczną spółki kształtowaną przez zaskarżoną uchwałę. Przepisy przedmiotowej uchwały z 27 listopada 2008r. nie naruszają regulacji zawartych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, nie wprowadzają bowiem nierówności w prowadzeniu działalności gospodarczej. Nadto za niezrozumiałe Sąd uznaje powoływanie się na ogólnikowy przepis art. 9 s.d.g., stanowiący powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności i działania organów administracji publicznej w graniach prawa. Co do zezwolenia z dnia [...] listopada 2008r., należy zauważyć, że źródła interesu prawnego – na co wskazano już powyżej – można wywodzić z przepisów prawa materialnego, a nie z jednostkowego aktu stosowania prawa (por. wyrok NSA z 01.10.2008r., sygn. akt II OSK 948/08, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd nie podziela stanowiska, wyrażonego w powołanych przez skarżącą orzeczeniach, uznając że pojęcie interesu prawnego określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie powinno być interpretowane rozszerzająco. Przepis ten nie ma bowiem charakteru actio popularis i w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (por. wyrok NSA z 14.03.2002r., sygn. akt II SA 2503/01, publ.: Lex nr 81964 i z 01.03.2005r. sygn. akt OSK 1437/04, publ.: Wokanda 2005/7-8/69). Końcowo należy zauważyć, że uchwała określająca górne stawki za obiór odpadów nie kreuje po stronie skarżącej ani uprawnienia do odebrania zapłaty za czynności wykonywane w ramach prowadzonej przez nią w tym zakresie działalności gospodarczej, ani obowiązku świadczenia tych usług. Nie można uchwałom gminy podejmowane zgodnie z art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości przypisywać roli innej niż wynika to z samej ustawy. Mają one określać górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli wynikające z obowiązku zbierania odpadów komunalnych i innych obowiązków nałożonych w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Sąd wskazuje, że nie istnieje żadna więź o charakterze bezpośrednim, konkretnym i realnym między przepisami przedmiotowej uchwały, a interesem prawnym skarżącej spółki. To na właścicieli nieruchomości, a nie na przedsiębiorcę nakłada się w art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości obowiązek zawarcia odpowiedniej umowy i to na właścicielach ciąży obowiązek zapłaty określonej stawki, jednak nie wyższej niż określona w uchwale gminy. Natomiast zezwolenie z dnia 27 listopada 2008r. jest wyrazem spełnienia ustawowego wymogu określonego w art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i nie kreuje po stronie podmiotu który je uzyskał interesu prawnego pozwalającego na inicjowanie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał w przedmiocie wysokości górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Ubocznie Sąd wskazuje, że ustawodawca pozostawił gminom swobodę co do określenia niższych stawek, zobowiązując je jedynie do wprowadzenia niższych opłat w przypadku gdy odpady komunalne zbierane i odbierane są w sposób selektywny. Przepis art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości nie wprowadza precyzyjnych wskazań co do określenia sposobu segregacji odpadów, co za tym idzie różnicowania wysokości opłat za poszczególne grupy opadów. Dlatego stopień uszczegółowienia stawek w zależności od rodzaju odpadów, lub ich właściwości takich jak gabaryty czy stan skupienia, zależy od uznania gminy. Dla spełnienia warunków nakładanych przez art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości wystarczy, że gmina wprowadzi odrębne stawki na odpady zbierane i odbierane selektywnie i nieselektywnie. Ustawodawca nie nałożył na gminę obowiązku powiązania wysokości stawki z czynnikiem innym niż selektywny lub nieselektywny sposób zbierania i odbioru odpadów. W niniejsze sprawie w §2 i § 3 uchwały z dnia 27 listopada 2008r. wprowadził różne stawki, przy czym opłaty dotyczące zbierania i odbierania odpadów w sposób selektywny są niższe od opłat za odbiór odpadów komunalnych. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/G. Radzicka /-/J. Stankowski /-/P. Miładowski KP