VI SA/Wa 628/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 500 (pięćset) zł z tytułu wykonywania transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. stwierdza, że decyzje o których mowa w pkt 1 nie podlegają wykonaniu w uchylonej części; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej A. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako WITD) decyzją z [...] sierpnia 2009 r. nałożył na A. D. (dalej jako skarżąca) karę pieniężną w wysokości 8.500 złotych. U podstaw decyzji legła kontrola autobusu należącego do skarżącej, przeprowadzona [...] czerwca 2009 r. Podczas kontroli stwierdzono, że autobus o nr rej. [...] nie został zgłoszony do licencji, co na mocy lp.1.2 załącznika do ustawy z 6 września 2001 o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., zwanej dalej u.t.d.) dawało podstawę do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych. Ponadto Inspektorzy WITD stwierdzili, że w czasie wykonywania przewozu w autobusie brak było wymaganego wyposażenia, które określone zostało w przepisach § 18 i § 21 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32 poz. 262 ze zm., zwane dalej Rozporządzeniem). W myśl lp. 2.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym okoliczność ta stanowiła wykonywanie transportu drogowego autobusem, który nie odpowiadał warunkom technicznym autobusu, przeznaczonym dla danego rodzaju przewozu osób, za co nałożono na skarżącą karę w wysokości 500 złotych. Skarżąca od powyższej decyzji złożyła odwołanie, w którym wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Wskazała, że w dniu kontroli został złożony stosowny wniosek o przyznanie licencji dla ww. autobusu i z tego powodu nie było podstaw do nałożenia na nią kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych. Stwierdziła też, podpierając się wykładnią językową Rozporządzenia, że ww. braki w wyposażeniu autobusu nie stanowiły naruszenia warunków technicznych pojazdu, oraz że brak odpowiednich oznakowań w pojeździe nie miał wpływu na wykonywany nim przejazd. Stwierdziła nadto, że mimo początkowego braku tablic - kierunkowej oraz oznakowania wyjść awaryjnych, zostały one zawieszone w trakcie przejazdu (co potwierdza protokół kontroli), a w konsekwencji nie było również podstaw do nałożenia kary w kwocie 500 złotych. Zdaniem skarżącej WITD naruszył w toku postępowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6-10 k.p.a.) poprzez obrazę zasad ogólnych m.in. pogłębiania zaufania obywateli, informowania stron i szybkości postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy. Jej zdaniem organ nie wyjaśnił także dostatecznie stanu faktycznego sprawy, przez co naruszył przepisy art. 77, art. 79, art. 80 i art. 81 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej GITD) utrzymał w mocy w całości decyzję organu pierwszej instancji wykazując, że wniosek o przyznanie licencji dla kontrolowanego autobusu został złożony już po rozpoczęciu kontroli, wobec czego w dniu kontroli przewóz wykonywany był pojazdem niezgłoszonym do licencji. Jeśli chodzi o brak niezbędnego wyposażenia autobusu, organ odwoławczy wskazał, że fakt umieszczenia tablic już po rozpoczęciu kontroli nie zwalniał skarżącej z odpowiedzialności za to naruszenie. GITD posłużył się wykładnią systemową Rozporządzenia w celu wykazania, że brak niezbędnego wyposażenia pojazdu stanowił naruszenie warunków technicznych autobusu (umiejscowienie § 18 i § 21 w Dziale III Rozporządzenia). Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego organ stwierdził, że były one nieuzasadnione, bowiem postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez WITD zgodnie z procedurą, a stan faktyczny ustalono w sposób niebudzący wątpliwości. Wskazał nadto, że niedotrzymane przez WITD terminy miały charakter procesowy, a więc nie pozbawiały organu pierwszej instancji zdolności do orzekania w sprawie. Poza tym skarżąca została należycie poinformowana o niedotrzymaniu terminów przez organ pierwszej instancji. Na powyższą decyzję GITD skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o jej uchylenie, podtrzymała swoje dotychczasowe zarzuty i ich argumentację. Zdaniem skarżącej zgłoszenie autobusu w dniu kontroli do licencji spowodowało, że przejazd wykonywany był prawidłowo – pojazdem zgłoszonym do licencji. Podała, że kontrolowany autobus zaczął być wykorzystywany do przewozu osób właśnie w dniu zgłoszenia go do licencji – tj. w dniu kontroli. Odnośnie kary w kwocie 500 złotych wnosząca skargę wskazała, że tablica kierunkowa oraz oznaczenia wyjść awaryjnych znajdowały się w autobusie - skarżąca wyposażyła w nie kierowcę, wobec czego nie doszło do naruszenia przepisów Rozporządzenia. Zdaniem skarżącej stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób należyty, a w toku postępowania uniemożliwiono jej wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu przywołał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Uznał, że w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów, wobec czego skarżącej wymierzono należytą karę pieniężną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny skargi wniesionej przez skarżącą na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie tylko w zakresie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 500 złotych, tj. za wykonywanie transportu drogowego osób autobusem, który nie podpowiadał warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób. W pozostałym zakresie skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Uchylając zaskarżoną decyzję w części wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 18b ust. 1 pkt 1 u.t.d. do przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym używa się wyłącznie autobusów odpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Jak stanowi z kolei art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b u.t.d., podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się używania do przewozu autobusów nieodpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Należy zauważyć, iż żaden z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie definiuje pojęcia "warunków technicznych". W niniejszym przypadku organy obu instancji nakładając na skarżącą karę pieniężną w kwocie 500 złotych odwołały się do przepisów Rozporządzenia. Otóż zgodnie z przepisem § 18 ust. 1 pkt 13 Rozporządzenia autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe. Z kolei przepis § 21 ust. 1 Rozporządzenia stanowi, iż autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 13: czołową i boczną. Z akt niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, iż kierowca autobusu należącego do skarżącej wykonywał regularny przewóz osób przy czym autobus nie miał zamontowanych tablic kierunkowych, które znajdowały się w pojeździe. W tej sytuacji uznać należy, iż niewątpliwie kontrolowany przewóz osób odbywał się z ewidentnym naruszeniem wskazanych przez organy administracji przepisów § 21 ust. 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 13 Rozporządzenia. Zdaniem Sądu powyższe nie oznacza jednak, wbrew temu co twierdzą organy obu instancji, iż na podstawie powołanych przez te organy przepisów Rozporządzenia można jednoznacznie przypisać skarżącej wykonywanie transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiadał warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu. W ocenie Sądu, aby w świetle powołanych unormowań przypisać skarżącej naruszenie, o którym mowa w Lp. 2.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, należy w pierwszej kolejności ustalić, czym są owe "warunki techniczne" autobusu wymagane dla danego rodzaju przewozu osób. Jak już powyżej stwierdzono definicji tego pojęcia nie ma nie tylko w przepisach ustawy o transporcie drogowym, ale również w unormowaniach Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r., a nawet w ustawie z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (DZ. U. 1997 r., nr 98. poz. 602 ze zm), dalej jako r.d., na podstawie której wydano ww. Rozporządzenie. Zgodnie z przepisem art. 66 ust. 1 r.d. pojazd uczestniczący w ruchu ma być tak zbudowany, wyposażony i utrzymany, aby korzystanie z niego: 1) nie zagrażało bezpieczeństwu osób nim jadących lub innych uczestników ruchu, nie naruszało porządku ruchu na drodze i nie narażało kogokolwiek na szkodę; 2) nie zakłócało spokoju publicznego przez powodowanie hałasu przekraczającego poziom określony w przepisach szczegółowych; 3) nie powodowało wydzielania szkodliwych substancji w stopniu przekraczającym wielkości określone w przepisach szczegółowych; 4) nie powodowało niszczenia drogi; 5) zapewniało dostateczne pole widzenia kierowcy oraz łatwe, wygodne i pewne posługiwanie się urządzeniami do kierowania, hamowania, sygnalizacji i oświetlenia drogi przy równoczesnym jej obserwowaniu; 6) nie powodowało zakłóceń radioelektrycznych w stopniu przekraczającym wielkości określone w przepisach szczegółowych. Zatem zakres pojęcia "warunków technicznych" pojazdów określa przepis art. 66 r.d., który w punktach 1-6 sformułował wymagania techniczne, jakim powinny odpowiadać pojazdy dopuszczone do ruchu drogowego. Warunki techniczne dotyczą tych elementów pojazdu, które odpowiedzialne są za realizację celów, o których mowa w cytowanym przepisie, a więc głównie celów związanych z zapewnieniem szeroko pojętego bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Zdaniem Sądu z tytułu samego Rozporządzenia wynika, że czym innym są warunki techniczne pojazdów, a czym innym jest ich wyposażenie. Można przyjąć, oczywiście w pewnym uproszczeniu, że termin "warunki techniczne pojazdu" dotyczy sprawności samego pojazdu, jako całości oraz jego części składowych. Natomiast termin ten – zdaniem Sądu - nie dotyczy jego dodatkowego wyposażenia, na które składają się rzeczy odrębne (niebędące częściami składowymi pojazdu), a przez to nie rzutujące na warunki techniczne samego pojazdu, a przede wszystkim nie mające nic wspólnego z realizacją celów, o których mowa w art. 66 r.d. Wobec powyższego – zdaniem Sądu - nieuprawnione było zrównanie braku umieszczenia tablic kierunkowych z naruszeniem warunków technicznych pojazdu w drodze wykładni celowościowej albo funkcjonalnej Rozporządzenia. Organy obu instancji nakładając na skarżącą karę pieniężną w wysokości 500 złotych dopuściły się obrazy przepisów art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w zw. z Lp. 2.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji uznanie, że na ich podstawie możliwe było ukaranie skarżącej za stwierdzone w toku kontroli uchybienie. Ponadto organy obu instancji opierając się na przepisie Lp. 2.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym dopuściły się naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisie art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. – poprzez niewykazanie w toku postępowania, że ww. przepis prawa materialnego upoważniał je do nałożenia kary z tytułu wykonywania transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiadał warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu. Zgodnie bowiem z treścią obowiązującego w dniu wydawania zaskarżonej decyzji Lp. 2.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym karę pieniężną w wysokości 500 złotych wymierza się wyłącznie za wykonywanie przewozu osób z naruszeniem warunków technicznych danego pojazdu, nie zaś za naruszenie obowiązku odpowiedniego wyposażenia tego pojazdu. W tej sytuacji należy przyjąć, iż na podstawie tak nieprecyzyjnie określonej normy zawartej w Lp. 2.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, nie można było ukarać skarżącej za stwierdzony w toku kontroli brak wyposażenia autobusu w tablice kierunkowe. Odnosząc się do punktu drugiego wyroku, którym Sąd oddalił skargę w zakresie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przez skarżącą transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji należy wskazać, że według art. 5 ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego (zwanej dalej licencją). Stosownie do art. 5 ust. 3 pkt 5 u.t.d., przedsiębiorcy udziela się licencji, m.in. jeżeli posiada tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany. Natomiast stosownie do art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d., do wniosku o udzielenie licencji należy dołączyć wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów - również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi. Na podstawie art. 11 ust. 3 u.t.d. organ udzielający licencji wydaje jej wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji. Według art. 87 ust. 1 u.t.d., podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. wypis z licencji. Stosownie do art. 14 ust. 1 u.t.d., przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 u.t.d., nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Natomiast według art. 14 ust. 2 u.t.d., jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Stosownie do art. 92 ust. 1 u.t.d., kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub innych, wymienionych przepisów podlega karze pieniężnej. Według art. 92 ust. 4 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W załączniku do ustawy o transporcie drogowym wymienione zostało w pozycji l.p. 1.2. naruszenie obowiązków, określone jako "wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji", za które została przewidziana kara 8.000 złotych. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że wykonywanie transportu drogowego przez przedsiębiorcę, który posiada licencję, jest dopuszczalne tylko przy użyciu pojazdów, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do udzielania licencji. Wypisy licencji są wydawane w takiej samej liczbie, jak liczba pojazdów samochodowych, określonych we wniosku o licencję. Wypisy powinny być okazywane przez kierowcę w czasie kontroli przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego. Służą one sprawdzaniu, czy transport drogowy nie jest wykonywany przy użyciu większej liczby pojazdów. Należy przyjąć, że transport drogowy powinien być wykonywany nie tylko przy użyciu tej samej liczby, ale także tych samych pojazdów, które zostały zgłoszone przez przedsiębiorcę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 156/08). Wobec powyższego oraz wobec tego, że kontrolowany autobus nie był zgłoszony do licencji, której wypis okazał kierowca podczas kontroli, prawidłowo przyjęły organy obu instancji, że w dniu kontroli transport drogowy wykonywany był pojazdem niezgłoszonym do licencji, za co przewidziana została kara w wysokości 8.000 złotych i w takiej wysokości nałożono ją na skarżącą. Sąd zauważa, że skarżącą błędnie zinterpretowała przepis art. 14 ust. 1 u.t.d., twierdząc, że przedsiębiorca mógłby wykonywać transport drogowy przy użyciu pojazdu samochodowego niezgłoszonego organowi, który udzielił licencji, a następnie dokonać zgłoszenia w ciągu 14 dni. Wykładnia taka prowadziłaby bowiem do niespójności z treścią przytoczonych wyżej przepisów art. 5 ust. 3 pkt 5; art. 11 ust. 3 i art. 87 ust. 1 u.t.d. Wykładni takiej przeczy również wprowadzenie, w załączniku do ustawy o transporcie drogowym, kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zgłoszenia pojazdu do licencji przed rozpoczęciem wykonywania transportu drogowego. Wprowadzona w art. 14 ust. 1 (jak również ust. 2) u.t.d. możliwość pisemnego zgłaszania organowi, który udzielił licencji, zmian danych nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania, dotyczy innych danych wymienionych w art. 8 u.t.d., co do których nie jest przewidziany, pod groźbą kary pieniężnej, obowiązek ich uprzedniego zgłaszania. Reasumując Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nieuprawnionym było zrównanie przez organy obu instancji braku umieszczenia tablicy kierunkowej z naruszeniem warunków technicznych pojazdu w drodze wykładni celowościowej albo funkcjonalnej Rozporządzenia. Wobec czego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. 2002 r., nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako p..p.s.a.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą w części nakładającej karę pieniężną w kwocie 500 złotych. Stwierdzając, że decyzje te nie podlegają wykonaniu Sąd działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. Utrzymując zaś w mocy zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą w części nakładającej karę pieniężną w kwocie 8.000 złotych Sąd uznał, że kontrolowany przejazd wykonywany był bezsprzecznie pojazdem – autobusem, niezgłoszonym do licencji, wobec czego skarżącej właściwie wymierzono tą karę pieniężna. Legalny transport drogowy może być bowiem wykonywany jedynie przy użyciu zgłoszonych wcześniej do licencji pojazdów. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę czyniąc to na podstawie art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.