I OSK 751/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. i R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Gl 29/10 w sprawie ze skargi E. P. i R. M. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SAB/Gl 24/09 w sprawie ze skargi E. P. i R. M. na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umieszczenia w lokalu zamiennym po wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SAB/GI 29/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E. P. i R. M. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 października 2009 r. (sygn. akt II SAB/Gl 24/09). Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 8 października 2009 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Gl 24/09 odrzucił skargi E. P. i R. M. na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umieszczenia w lokalu zamiennym po wywłaszczeniu nieruchomości. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. R. M. i E. P. wnieśli skargę o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższym postanowieniem, wskazując – jako jej podstawę - na art. 271 ust. 1 i 2 oraz art. 273 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.". W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż objęte nią orzeczenie (cyt.) "rozpoznał skład sędziowski, który orzekał w poprzednich sprawach, a zatem merytorycznie i obiektywnie rozeznanie tego postanowienia mogło kolidować z poprzednimi orzeczeniami". W tym miejscu wymieniono sprawę o sygnaturze akt II SA/GL 203/07, w której poprzednio orzekała sędzia NSA Ewa Krawczyk a także sprawę oznaczoną sygnaturą "SA/GL 1558/01", w której orzekała sędzia NSA Łucja Franiczek. Zdaniem skarżących ponieważ wymienieni wyżej członkowie składu orzekającego orzekali w powyższych sprawach, powinni być z mocy ustawy wyłączeni od orzekania w sprawie oznaczonej II SAB/GL 24/09. Zdaniem skarżących zostali oni także pozbawieni możności działania – w rozumieniu art. 271 ust. 2 P.p.s.a. Ustanowiona bowiem, na ich wniosek o przyznanie pomocy prawnej, pełnomocnik z urzędu pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. zwróciła się do skarżących o podpisanie pełnomocnictwa, zaś w dniu [...] stycznia 2010 r. przedłożyła do Sądu opinię o braku podstaw do wniesienia w/w sprawie skargi kasacyjnej. Opinię tę doręczono skarżącym w dniu [...] stycznia 2010 r. Poza tym, skarżący wskazywali też na dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lutego 2010 r. (sygn. akt II SA/Gl 1267/08 i II SA/Gl 1308/08), które - w ich ocenie – (cyt.) "wprowadzały takie okoliczność faktyczne, które mogły mieć wpływ na wynik kwestionowanej sprawy". W piśmie uzupełniającym skargę skarżący dodatkowo wyjaśnili, że informację o ustanowieniu radcy prawnego E. M. ich pełnomocnikiem z urzędu otrzymali w dniu [...] grudnia 2009 r. i tego samego dnia poinformowali ją o treści, przesłanego wcześniej do Sądu, pisma z dnia [...] grudnia 2009 r., noszącego charakter osobiście sporządzonej skargi kasacyjnej. Pomimo więc wyrażenia przez strony oczywistej chęci wniesienia skargi kasacyjnej na wskazane rozstrzygnięcie i – jak wspomniano wyżej - udzieleniu pełnomocnictwa – pełnomocnik sporządził opinię o braku podstaw do wniesienia powyższej skargi. W kolejnym piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. R. M. wywodził, że po zakończeniu kwestionowanego postępowania zostały wydane w sprawach o sygnaturach akt II SA/Gl 1267/08 i II SA/Gl 1309/08 wyroki, które "rzuciły nowe światło na okoliczności sprawy", gdyż orzekający w nich Sąd zwrócił uwagę na naruszenie przez organ interesu społecznego i stwierdził, że sprawa winna być dogłębnie zbadana. Oddalając przedmiotową skargę o wznowienie postępowania – na zasadzie art. 151 w związku z art. 282 § 2 P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – uznał, że nie była ona merytorycznie dopuszczalna, mimo, iż termin do jej wniesienia został zachowany. Przytaczając treść art. 271 ust. 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., wskazanego – jako podstawa prawna skargi – Sąd wyjaśnił, że choć istotnie w składzie Sądu, wydającego postanowienie z dnia 8 października 2009 r., uczestniczyły wskazane przez skarżących sędzia NSA Ewa Krawczyk i sędzia NSA Łucja Franiczek, które orzekały także w innych sprawach ze skarg E. P. i R. M., to jednak - dokonując dokładnej analizy wskazanych przez skarżących orzeczeń - należało stwierdzić, iż dotyczyły one innych spraw. W sprawie o sygnaturze akt II SA/Gl 203/07, w której orzekała sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sąd wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r. oddalił skargę E. P. i R. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. w przedmiocie przekazania - według właściwości - wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Z., dotyczącej uznania za bezzasadną skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie wyjaśnienia sprawy przydziału lokalu zamiennego. W sprawie natomiast o sygnaturze akt II SA/Gl 1558/01 (powinno być II SA/Ka 1558/01), w której orzekała m. in. sędzia NSA Łucja Franiczek, oddalono skargę R. M. na decyzję Wojewody Ś. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zatem powyższe sprawy nie można było określać mianem identycznych w stosunku do sprawy o sygnaturze akt II SAB/GL 24/09 ( w której skarga na bezczynność została odrzucona). Wprawdzie wszystkie te sprawy były powiązane z problemem wywłaszczenia nieruchomości położonej w Z. przy ulicy P., ale jednak konkretne skargi dotyczyły różnych rozstrzygnięć różnych organów administracji publicznej. Mimo więc, że wymienione sprawy prowadzone były ze skarg tych samych podmiotów, to jednak różny był nich przedmiot zaskarżenia. W tym miejscu Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzje lub postanowienie, ale jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Taka zaś sytuacja nie zachodziła w przypadku przywołanych orzeczeń. Ponadto Sąd zwrócił też uwagę na fakt, że cytowana wyżej regulacja wprowadzona została do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 23 października 2009 r. (Dz. U. Nr 221, poz. 1736) z mocą obowiązującą dopiero od dnia 8 stycznia 2010 r. Poza tym zaakcentowano też, że dokładna interpretacja przesłanki wymienionej w art. 271 pkt 1 P.p.s.a. prowadzi do stwierdzenia, że strona może powołać się na przewidzianą w nim okoliczność, tylko wtedy, gdy przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia sędziego. Z analizy zaś akt sprawy nie wynikało, by skarżący powoływali się na wspomnianą okoliczność wcześniej – tzn. przed uprawomocnieniem się postanowienia z dnia 8 października 2009 r. Odnosząc się do drugiej, wskazanej przez skarżących, przesłanki wznowienia postępowania, to jest przesłanki określonej w art. 271 pkt 2 P.p.s.a., Sąd Wojewódzki również nie dopatrzył się w tym wypadku naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Sąd wyjaśnił, że pełnomocnik skarżących w osobie radcy prawnego – E. M. wskazany został pismem Prezesa Okręgowej Rady Radców Prawnych dopiero z dnia [...] grudnia 2009 r. podczas, gdy orzeczenie w sprawie zapadło w dniu 9 października 2009 r., ale skarżący nie występowali przed wyznaczeniem rozprawy sądowej z wnioskiem o udzielenie pomocy prawnej w zakresie ustanowienia pełnomocnika. Z wnioskiem takim wystąpili dopiero pismem z dnia [...] października 2009 r., które wraz z niezbędnymi formularzami PPF wpłynęły do Sądu Wojewódzkiego w dniu [...] października 2009 r., skutkiem czego dwoma odrębnymi postanowieniami z dnia [...] listopada 2009 r. Sąd postanowił o ustanowieniu dla skarżącej E. P. i skarżącego R. M. pełnomocnika z urzędu. Po uzyskaniu od skarżących wymaganego pełnomocnictwa, pełnomocnik ich pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. (data wpływu do Sądu – [...] stycznia 2010r.) wniosła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej i złożyła jednocześnie opinię o braku podstaw do wniesienia tej skargi. W tej sytuacji – jak wywodził Sąd Wojewódzki – brak było podstaw do uznania, by naruszone zostały zasady prawidłowej reprezentacji strony w postępowaniu. Z kolei, w związku ze wskazaniem przez skarżących, jako podstawy skargi o wznowienie postępowania, art. 273 §2 i 3 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji ustalił, że w dniu 5 lutego 2010 r. zapadły istotnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dwa wyroki w sprawach ze skarg E. P. i R. M. (sygn. akt II SA/Gl 1309/08 i II SA/Gl 1267/08), w których - w uwzględnieniu zarzutów skarżących - Sąd uchylił kwestionowanych przez nich decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przydziału lokalu zamiennego w zamian za wywłaszczoną nieruchomość, ale wyjaśnił, iż późniejsze wykrycie prawomocnego orzeczenia, dotyczącego tej samej sprawy stanowi podstawę wznowienia postępowania tylko wtedy, gdy wykryty wyrok już istniał w czasie postępowania, którego dotyczy skarga o wznowienie postępowania, lecz o którym strona nie wiedziała (vide: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 czerwca 1997 r. sygn. I CNK 149/97, OSNC 1998, Nr 1, poz.9). Przywołane zaś przez skarżących wyroki już tylko dlatego, że zostały wydane w dniu 5 lutego 2010 r., nie mogły mieć w sprawie zastosowania. Dodatkowo także i w tym przypadku nie występowała tożsamość sprawy. Jeśli natomiast idzie o nowe okoliczności faktyczne lub środku dowodowe, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy (§ 2 art. 273 ustawy), to stwierdzono, że strony żadnych takich okoliczności ani dowodów nie wskazały. W skardze kasacyjnej, R. M. i E. P., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 282 § 2 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę o wznowienie postępowania, mimo przyjęcia, że podstawą wznowienia była nieważność postępowania spowodowana pozbawieniem strony możliwości działania w toczącym się postępowaniu, o której mowa w art. 271 pkt 2 P.p.s.a. i uczestniczeniem w składzie Sądu sędziego wyłączonego z mocy ustawy, o której mowa w art. 271 pkt 1 P.p.s.a., co w rezultacie doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym wyroku sądu I instancji z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SAB/GL 24/09 mimo, iż zapadł on w postępowaniu dotkniętym wadą nieważności. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że - zdaniem skarżących - postępowanie sądowo-administracyjne zakończone wyrokiem z dnia z dnia 15 grudnia 2010 r. dotknięte jest wadą nieważności bowiem, oddalając skargę o wznowienie postępowania, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 282 § 2 P.p.s.a. Skutkiem bowiem takiego rozstrzygnięcia jest pozostawienie w obrocie prawnym orzeczenia, które zapadło w postępowaniu dotkniętym wadą nieważności. Na poparcie powyższej tezy wskazywano, że w przepisie art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. chodzi o sprawę tożsamą w sensie materialnoprawnym a więc obiektywizm i bezstronność sędziego mogą być zakwestionowane, gdy sędzia orzeka dwukrotnie w sprawie, biorąc udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na decyzję podjętą na skutek wcześniejszego wyroku, w którego wydaniu także brał udział. Sędzia, orzekając w drugim postępowaniu, mógłby bowiem czuć się związany swoimi poglądami, wyrażonymi podczas pierwszego postępowania. Nie ulega wątpliwości zaś, iż taka sytuacja miała miejsce w mniejszej sprawie. Powołane przez skarżących, orzeczenia dotyczyły "tego samego przedmiotu" tj. wywłaszczenia nieruchomości położonej w Z. przy ul. P. Zwracano też uwagę na nienależyte działanie pełnomocnika w postępowaniu, twierdząc, że wprawdzie na ten temat w orzecznictwie sądowym i doktrynie zdania są podzielone, ale skarżący kasacyjnie opowiadali się w tej mierze za poglądem iż niedziałanie w procesie pełnomocnika z urzędu może uzasadniać wznowienie postępowania. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2011 r. sporządzonym osobiście przez skarżących kasacyjnie zostały wniesione zastrzeżenia do wyżej przedstawionej skargi kasacyjnej, w konkluzji, którego to pisma skarżący stwierdzili, że " tak naprawdę w skardze tej nie wiadomo o co chodzi". W kolejnym natomiast piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. skarżący podnosili m. in., że (cyt.) " wskutek naruszenia przepisów prawa strona była pozbawiona możności działania, a w niniejszej sytuacji nie mogła usunąć istniejącej wadliwości, ponieważ r. pr. E. M. złożyła do Sądu opinię o odmowie napisania kasacji, Sąd zaraz zamknął rozprawę, a strona została o tym poinformowana po fakcie." Zwracano też uwagę na uczestnictwo w składzie orzekającym w sprawie o sygnaturze akt II SA/GL 203/07 sędzi Ewy Krawczyk i podkreślano znaczenie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lutego 2010 r. o sygnaturze akt II SA/GL 1267/09 i II SA/GL 1309/09). Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej - w analizowanym stanie faktycznym nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podkreślenia też w tym miejscu wymaga, że wprawdzie strony miały prawo przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, ale nie dotyczyło to samych podstaw zaskarżenia, które muszą wynikać z samej skargi kasacyjnej sporządzonej przez adwokata lub radcę prawnego. Zarzuty w niej zawarte oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. to jest na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący, wskazując na naruszenie przez zaskarżony wyrok art. 282 § 2 P.p.s.a. wiązali ten zarzut z art. 271 pkt 1 i 2 P.p.s.a. twierdząc, że było rzeczą wadliwą oddalenie skargi o wznowienie postępowania w sytuacji zaistnienia nieważności postępowania, zakończonego postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 października 2009 r. ( sygn. akt II SAB/GL 24/09) - to jest objętego w/w skargą - bowiem w postępowaniu tym strony były pozbawione możliwości działania a ponadto w składzie orzekającym brali udział sędziowie podlegający wyłączeniu z mocy ustawy. Powyższych zarzutów nie można jednak podzielić. Zgodnie z art. 271 pkt 2 P.p.s.a. jedną z przyczyn uzasadniających wystąpienie ze skargą o wznowienie postępowania, jest zaistnienie sytuacji, w której wskutek naruszenia przepisów prawa strona była pozbawiona możności działania. Przesłankę tę należy przy tym rozumieć jako niemożność obrony przez stronę swoich praw na skutek naruszenia prawa powodującego niemożność podejmowania przez stronę czynności procesowych. Przesłanka ta nie może być natomiast skutecznie powoływana w sytuacji, gdy strony miały zagwarantowaną przed Sądem Wojewódzkim możliwość podejmowania wszystkich czynności procesowych, a - z racji regulacji prawnej, zawartej w art. 175 § 1 P.p.s.a., dotyczącej tzw. ustawowego przymusu adwokacko-radcowskiego, który obowiązuje przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, nie mogły samodzielnie tego rodzaju pisma procesowego sporządzić. W tym przypadku ograniczenie prawa strony do samodzielnego działania przed sądem jest konsekwencją skali trudności w prawidłowym skonstruowaniu sformalizowanego pisma procesowego, jakim jest skarga kasacyjna, co ściśle wiąże się z obowiązującą zasadą orzekania przez Sąd Kasacyjny, polegającą na orzekaniu tylko w granicach zarzutów, podniesionych w tejże skardze. W związku z powyższym, ograniczenie w tym przypadku samodzielności stron nie jest następstwem naruszenia prawa, o którym mowa w art. 271 pkt 2 P.p.s.a. Tego rodzaju naruszeniem nie jest także odmowa sporządzenia przez pełnomocnika strony skargi kasacyjnej, w sytuacji w której pełnomocnik ten nie widzi podstaw do jej wniesienia. W tym przypadku winien on jedynie sporządzić opinię, co w analizowanej sprawie miało miejsce. Okoliczność, że powyższe działanie pełnomocnika nie było akceptowane przez mocodawców, pozostaje poza kognicją Sądu. Jest to problem istniejący wyłącznie pomiędzy pełnomocnikiem a mocodawcą. Odnosząc się do kolejnego zarzutu, dotyczącego udziału w wydaniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 października 2009 r. sędziów, którzy rzekomo podlegali w tym przypadku wyłączeniu z mocy prawa, również należy stwierdzić, że zarzut ten był nieuzasadniony. Zgodnie z przepisem art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a., który nawiasem mówiąc – jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki - wszedł w życie dopiero w dniu 8 stycznia 2010 r. ( Dz. U. Nr 221, poz. 1736) a więc już po wydaniu w/w postanowienia, sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skarg na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Przepis ten zatem – w odniesieniu do sędziego orzekającego w sądzie wojewódzkim – obejmuje zakaz orzekania w danej sprawie w instancji wyższej oraz w sprawie ze skargi na akt, wydany w następstwie wyroku wydanego przy udziale tego sędziego. Chodzi tu więc o sytuację, gdy w wyniku uwzględnienia skargi na dany akt, organ administracji publicznej ponownie sprawę rozpoznał i wydał akt nowy, z treścią którego strona się jednak nie zgadza i składa na niego skargę do sądu (materialna tożsamość sprawy). W analizowanej sprawie taka sytuacja jednak nie miała miejsca. Skarga o wznowienie postępowania dotyczyła postanowienia odrzucającego skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Z., zaś dwóch członków składu orzekającego poprzednio brało udział w wydaniu wyroków, w których oddalono skargi (odpowiednio) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wydane w przedmiocie przekazania wniosku wg właściwości (dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Z.) oraz na decyzję Wojewody Ś. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wymienione wyżej sprawy dotyczyły zatem: różnych aktów prawnych, wydanych przez różne organy i w różnych postępowaniach. Z tego więc powodu nie zachodziła sytuacja uniemożliwiająca składowi orzekającemu w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach wydania w dniu 8 października 2009 r. postanowienia o odrzuceniu skargi w sprawie o sygnaturze akt II SAB/GL 24/09. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy przepisu art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.