II GSK 984/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta G. W, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G, W, z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Go 263/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w G, W, na uchwałę Rady Miasta G, W, z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w budżecie miasta 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę Wyrokiem z dnia 26 maja 2010r. o sygn. akt II SA/Go 263/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. W. na uchwałę Rady Miasta G. W. z dnia [...] października 2009r. nr [...] w sprawie zmian w budżecie miasta na 2009r., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd wskazał, że Prokurator Rejonowy w G. W. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta G. W. Nr [...] z dnia [...] października w sprawie zmian w budżecie miasta na 2009r. i wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 179 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych oraz art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, polegające na naruszeniu kompetencji Prezydenta Miasta w przedmiocie inicjatywy uchwałodawczej w sprawie zmian w uchwalonym już budżecie na 2009r. bez zgody Prezydenta Miasta G. W. i przy wyraźnym jego sprzeciwie do wprowadzenia takich zmian przez Radę Miasta. W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że na sesji w dniu [...] października 2009r. Rada Miasta G. obradowała m.in. nad przedstawionym przez Prezydenta Miasta projektem uchwały w sprawie zmian w budżecie miasta na 2009 r. Prezydent Miasta w swojej inicjatywie uchwałodawczej wnioskował do Rady o przeznaczenie środków finansowych w kwocie 347 151,00 zł na następujące zadania: 1) Budowa placówki edukacyjno - wychowawczej na osiedlu G. w G. W. etap I - budowa przedłużenia ul. Gen. S. M. - 270 715,00 zł. 2) Budowa placówki edukacyjno - wychowawczej na Osiedlu G. w G. W. etap I - przedszkole - 76 436,00 zł. Na wniosek radnego dokonano zmiany w inicjatywie Prezydenta Miasta poprzez ustalenie wydatków w kwocie 285 956,00 zł w dziale 926 Kultura fizyczna i sport rozdział 92601-obiekty sportowe (budowa stadionu piłkarskiego wraz z pełną infrastrukturą towarzyszącą-G. Międzyuczelniane Centrum Sportowe). Zaproponowana przez radnego poprawka została przyjęta, a następnie Rada podjęła uchwałę wraz z przyjętą poprawką pomimo, iż Prezydent nie wyraził zgody na dokonanie zmian w przedstawionej przez niego inicjatywie uchwałodawczej. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 179 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych przygotowanie projektu uchwały budżetowej, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego. W art. 60 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ustawodawca stwierdza, iż do wyłącznej kompetencji Prezydenta należy zgłaszanie propozycji zmian w budżecie. Daleko idąca modyfikacja przedłożonej przez organ wykonawczy propozycji zmian w budżecie jest w istocie niczym innym jak przedłożeniem i uchwaleniem przez radę "własnej propozycji" czyli przejęciem wyłącznej kompetencji Prezydenta do zgłaszania propozycji zmian w budżecie. W orzecznictwie i doktrynie przeważa pogląd, iż na takie zmiany w uchwale budżetowej wymagana jest zgoda Prezydenta. W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca Rady Miasta G. W. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że o ile inicjatywa w sprawie uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, to obecne orzecznictwo sądowe wywodzi, iż organ stanowiący posiada swobodę wprowadzania zmiany w projekcie zmian uchwały budżetowej zgłoszonej przez organ wykonawczy z graniczeniami wynikającymi z art. 183 ust.2 ustawy o finansach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. uwzględnił skargę. Wskazał, że spór, wymagający sądowego rozstrzygnięcia dotyczył, interpretacji art. 179 i art. 183 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 poz. 2104 ze zm., dalej: u.f.p.). Dalej podniósł, że zgodnie z art. 179 u.f.p., przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały, należą do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego, natomiast art. 183 ust. 2 reguluje, że bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetowego. Zatem art. 179 u.f.p. reguluje przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz kwestię inicjatywy w sprawie zmian tej uchwały, natomiast art. 183 ust. 2 odnosi się jedynie do kwestii dotyczących projektu uchwały budżetowej. Podzielił pogląd, że w przypadku uchwalania budżetu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący tej jednostki może wprowadzać w przedłożonym projekcie zmiany, które nie mogą jedynie zmniejszać dochodów lub zwiększać wydatków i jednocześnie zwiększać deficytu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego. Jednak ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani ustawie o finansach publicznych nie ma przepisu przyznającego radzie gminy kompetencje do dokonywania zmian w przedłożonym przez organ wykonawczy projekcie zmiany uchwalonego budżetu. Takich kompetencji nie można w szczególności wywodzić z art. 18 ust.2 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g. ) ani z art. 179 ustawy o finansach publicznych. Dowodzi tego interpretacja tych przepisów dokonana przy pomocy wykładni językowej oraz celowościowej. Celem inicjowania zmiany w uchwalonym budżecie jest uzyskanie określonego efektu, który organ zarządzający chce osiągnąć. Organ wskazuje cel i kwotę, wnosząc o dokonanie przesunięć środków przewidzianych w uchwalonym budżecie. W tym zakresie jego aktywność zmierza do osiągnięcia konkretnego wnioskowanego przez niego przesunięcia środków, a nie ogranicza się jedynie do zgłoszenia samej zmiany. Rada gminy dokonując zmiany w przedłożonym projekcie zmiany budżetu, poprzez swoje działanie w sposób faktyczny wykazała inicjatywę w dokonanej zmianie, jednak takie działanie nie ma umocowania prawnego. Sąd rozpoznający sprawę, podzielił pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2010r. w sprawie II GSK 276/09 "że organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie jest uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nie objętych tym projektem. Innymi słowy w przypadku zmian w uchwale budżetowej inicjatywa organu wykonawczego dotyczy konkretnych kwestii i w ten sposób wyznacza organowi stanowiącemu ramy, w których może nadać tej uchwale określony kształt ."(publ. www.cbois.nsa.gov.pl). W konsekwencji, zdaniem sądu, Rada Miasta G. W. podejmując uchwałę Nr [...] z dnia [...] października 2009r. naruszyła regulacje z art. 179 u.f.p. oraz 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g., co miało charakter istotnego naruszenia prawa, a było spowodowane wadliwym uznaniem przez ten organ posiadania kompetencji do dokonania zmian w przedłożonym przez Prezydenta projekcie zmian w uchwalonym budżecie. W skardze kasacyjnej Rada Miast G. W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 52 ust. 1a i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 179 i art. 183 ust.2 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie , a w konsekwencji wadliwe uznanie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony – bez zgody organu wykonawczego – tej jednostki ( prezydenta) – do wprowadzenia w projekcie uchwały budżetu lub projekcie zmiany uchwały budżetowej zmian nie powodujących zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków i jednocześnie zwiększenia deficytu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego, lecz posiada kompetencje wyłącznie do uchwalenia, lub też odmowy uchwalenia proponowanych zmian, bez prawa do wprowadzania poprawek; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, iż rada gminy nie posiada uprawnienia do zmiany treści przedłożonej jej do uchwalania uchwały budżetowej również w sytuacji, w której zmiana treści projektu uchwały budżetowej nie powoduje zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków i jednocześnie zwiększenia deficytu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego, a rola uchwałodawcza gminy polega wyłącznie na możliwości przyjęcia wersji projektu budżetu lub projektu zmiany budżetu zaproponowanej przez organ wykonawczy( prezydenta) lub jej odrzuceniu. W zakresie pierwszego zarzutu wnoszący skargę kasacyjną powołał obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 lipca 2007r. I SA/Bk 361/2007r., w których sąd ten wskazał na kompetencyjny charakter norm zawartych w art. 179 i 183 u.f.p. oraz art. 52 ust. 1a i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Podkreślił też, że inicjatywa uchwałodawcza to służące danemu podmiotowi prawo (niekiedy także obowiązek) przedłożenia organowi stanowiącemu projektu uchwały, natomiast prawo do podejmowania uchwały można określić, jako prawo do wyrażenia woli w zakresie tego, co ma być uchwalone. Obejmuje ono nie tylko uprawnienie do przyjęcia danego aktu, ale też uprawnienie do decydowania o jego treści. Dlatego też inicjatywa uchwałodawcza, co do zasady, nie wiąże organu stanowiącego w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalanych aktów. W ujęciu podmiotowym rozróżnienie inicjatywy uchwałodawczej od podjęcia uchwały sprowadza się natomiast do wyróżnienia podmiotów, którym tego rodzaju kompetencje są przypisane. W przypadku projektu budżetu oraz projektu zmian do budżetu, jedynym uprawniony podmiotem do ich zgłaszania jest wójt (burmistrz, prezydent) - art. 52 ust. 1 i 2 u.s.g. Zasadę tę ustawodawca powtórzył również w przepisie art. 179 u.f.p. Oba te przepisy regulują kwestię kompetencji w zakresie przygotowania projektu i inicjatywy uchwałodawczej w sprawie budżetu gminy lub w sprawie zmiany budżetu. W żaden sposób nie przesądzają natomiast o kompetencjach uchwałodawczych. Kompetencje do uchwalania budżetu gminy posiada rada gminy, a przepisem centralnym jest w tym zakresie art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Stanowi on, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdań z wykonania budżetu gminy oraz podejmowanie uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. W przepisie tym brak jest ograniczenia kompetencji rady gminy do kształtowania ostatecznej treści podejmowanej uchwały budżetowej, jednak nie jest to przepis zupełny. Ustawodawca zastosował w tym zakresie technikę rozczłonkowania treściowego normy prawnej, która polega na tym, że poza przepisem centralnym istnieją jeszcze jakieś inne przepisy (co najmniej jeden), które wpływają na treść tej normy, współwyznaczając ją z przepisem centralnym. Przepisy te określamy jako modyfikujące przepis centralny, inaczej modyfikatory [zob. Maciej Zieliński. Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2002, s. 115]. Takim modyfikatorem zasady wyrażonej w art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jest zawarty w tej samej ustawie przepis art. 52 ust. 1a. Wynika z niego, że bez zgody wójta rada gminy nie może wprowadzać w projekcie budżetu gminy zmian powodujących zwiększenie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach lub zwiększenie planowanych dochodów bez jednoczesnego ustanowienia źródeł tych dochodów. Podobna regulacja jest też zawarta w przywoływanym na wstępnie przepisie art. 183 ust. 2 u.f.p. Na tle powyższego można więc stwierdzić, że w obszarze kompetencji do podejmowania uchwał budżetowych w gminie mamy do czynienia z przepisem centralnym niezupełnym (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), a także przepisami modyfikującymi (art. 52 ust. 1a u.s.g. i art. 183 ust. 2 u.f.p.). Wszystko to uzasadnia tezę, że w zakresie kompetencji do podejmowania uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w sprawach budżetowych przepis art. 183 ust. 2 u.f.p. nie określa zasady, lecz wyjątek. Kolejny wniosek wydaje się być już oczywisty. Rada gminy jest ograniczona w kształtowaniu treści uchwały budżetowej tylko w takim zakresie, jaki wyraźnie wynika z art. 183 ust. 2 u.f.p. Za całkowicie dopuszczalną należy zatem przyjąć wykładnię a contrario tego przepisu. Prawidłowość ww. stanowiska Sądu Wojewódzkiego w Białymstoku potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 marca 2008r., II GSK 427/07, którym oddalono skargę kasacyjną Regionalnej Izby Obrachunkowej. NSA wskazał, że fakt, że zmiany projektu uchwały budżetowej dotyczą materii budżetowej nie świadczy jeszcze o tym, że projektowane zmiany mogą być dokonywane wyłącznie przez podmiot, którego uprawnienia wynikają z art. 179 u.f.p. Takie rozumowanie pozostawałoby w sprzeczności z art. 183 ust. 2 ww. ustawy. NSA podkreślił, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi mieć wpływ na kształt podejmowanej uchwały budżetowej. Z przepisu art. 183 ust.2 u.f.p. nie wynika natomiast zakaz dokonywania przez radę gminy bez zgody organu wykonawczego zmian innych niż powodujące zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego. Sąd ten wskazał, że możliwe są inne zmiany. W zakresie drugiego zarzutu wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że organ wykonawczy realizuje budżet w kształcie przyjętym przez radę gminy. Zgodnie z przedstawionym stanowiskiem doktryny i judykatury żaden przepis ustawy samorządowej ani ustawy o finansach publicznych nie nakłada obowiązku przyjęcia w całości lub części, bądź odrzucenia w całości przez radę gminy zmian w budżecie w kształcie proponowanym przez organ wykonawczy. W kompetencji rady gminy należy prawo merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie, przez co należy rozumieć również możliwość wprowadzenia zmian/ poprawek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazano na dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni: art. 52 ust. 1a i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 179 i 183 ust.2 u.f.p., a także art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.( i w rezultacie błędnym ich zastosowaniu), polegającym na przyjęciu, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony – bez zgody organu wykonawczego tej jednostki – do wprowadzenia w projekcie uchwały budżetu lub projekcie zmian uchwały budżetowej zmian nie powodujących zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków i jednocześnie zwiększenia deficytu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego, lecz posiada kompetencje wyłącznie do uchwalenia, lub też odmowy uchwalenia proponowanych zmian, bez prawa do wprowadzania poprawek. Uwzględniając treść zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, iż kwestia dotycząca opracowywania i uchwalania budżetu jednostek samorządu terytorialnego została uregulowana w rozdziale 2 działu IV ustawy z dnia 30.06.2005r. o finansach publicznych oraz w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy m. in. uchwalanie budżetu gminy. Art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. stanowi, że wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi). W myśl art. 179 u.f.p. przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały, należą do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w świetle art. 183 ust. 2 u.f.p. bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący takiej jednostki nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Analogiczna do tej regulacji została zawarta w art. 52 ust. 1a u.s.g. Treść powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, że w odniesieniu do zmian w trakcie roku budżetowego uchwalonej wcześniej uchwały budżetowej - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może przystąpić do prac zmierzających do zmiany uchwały budżetowej bez inicjatywy organu wykonawczego tej jednostki, przejawiającej się w przygotowaniu projektu zmiany takiej uchwały i skierowaniu takiego projektu pod obrady organu stanowiącego. Spór w niniejszej sprawie dotyczy natomiast granic kompetencji organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego (gminy) do wprowadzania zmian w projekcie zmiany uchwały budżetowej. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym i doktrynie widoczne są dwa stanowiska: Pierwsze z nich wychodzi z założenia, że kompetencja uchwałodawcza organu stanowiącego do podejmowania uchwał budżetowych, przez co należy rozumieć także uchwały dotyczące zmian w budżecie w trakcie roku budżetowego, nie może być interpretowana zawężająco. Zasada wynikająca z art. 18 ust. 2 pkt. 4 u.s.g. może ulec ograniczeniu, tylko w zakresie wyraźnie przewidzianym przez ustawę. Przepisem ustawy wprowadzającym wyjątki od ww. zasady jest art. 183 ust. 2 u.f.p., który stojąc na straży przestrzegania zasady zrównoważonego budżetu zakazuje dokonywania zmian, zawartych w projekcie uchwały budżetowej propozycji wysokości dochodów i wydatków budżetowych, ale tylko w sposób, który prowadziłby do zwiększenia wysokości deficytu budżetowego. Z omawianego przepisu nie wynika natomiast zakaz dokonywania, bez zgody organu wykonawczego, innych zmian niż przewidziane w art. 183 ust. 2 u.f.p. Za taką wykładnią omawianego przepisu, opartą na wnioskowaniu a contrario i prowadzącą do konkluzji, że przepis ten wprowadza wyjątek od zasady wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt. 4 u.s.g. opowiedział się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19.03.2008r. w sprawie sygn. akt II GSK 427/07 (por. Lex 466154 oraz piśmiennictwo powołane w uzasadnieniu tego wyroku), a także wojewódzkie sądy administracyjne ( por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrocławiu I SA/Wr 362/06, z dnia 10.07.2007r., I SA/Wr 2544/03 z 10.02.2004r. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku I SA/Bk 361/07 z 10 lipca 2007r., cytowany w skardze). Również w jednym z najnowszych wyroków, w którym orzekał na gruncie podobnego stanu faktycznego, gdzie spór dotyczył zmian w budżecie gminy w ciągu roku, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się za szerokim rozumieniem kompetencji uchwałodawczej jednostki samorządu terytorialnego, wskazując, iż "Stopień związania rady gminy złożonym projektem uchwały budżetowej wynika wyłącznie z treści przywołanego już art. 183 ust. 2 u.f.p. Przyjęcie, iż organ stanowiący może tylko przyjąć proponowany projekt zmiany uchwały budżetowej w całości bądź w całości odrzucić, pozostawałby w sprzeczności z ww. przepisem(...).W zakresie kompetencji do podejmowania uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w sprawach budżetowych, przepis art. 183 ust. 2 u.f.p. nie określa zasady, lecz wyjątek, i jako taki powinien być interpretowany zawężajaco." (wyrok NSA z 16.02.2011r. w sprawie sygn. akt II GSK 224/10 ). To stanowisko Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni aprobuje. Tym samym nie znajduje dostatecznego uzasadnienia odmienne stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. orzekający w sprawie w pierwszej instancji, które opiera się na wąskim rozumieniu kompetencji uchwałodawczej rady gminy (czy też innego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego), przy czym należy podkreślić, że sąd wypowiadał się tylko w zakresie zmian w uchwale budżetowej w ciągu roku. W tej interpretacji organ podejmujący uchwały budżetowe mógłby tylko przyjąć, bądź odrzucić zmiany zaproponowane przez zarząd gminy, czyli faktycznie jego kompetencja uchwałodawcza obejmowałaby wyłącznie prawo do udzielenia kontrasygnaty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takiego stanowiska nie można zaaprobować, albowiem organ stanowiący musi mieć wpływ na kształt przyjmowanej uchwały budżetowej. Słusznie wnoszący skargę kasacyjną wskazał, (cytując twierdzenia zawarte w powoływanym wcześniej wyroku WSA w Białymstoku I SA/Bk 361/07 ), iż "prawo do podejmowania uchwały można określić jako prawo do wyrażenia woli w zakresie tego, co ma być uchwalone. Obejmuje ono nie tylko uprawnienie do przyjęcia danego aktu, ale też uprawnienie do decydowania o jego treści. Dlatego też inicjatywa uchwałodawcza, co do zasady, nie wiąże organu stanowiącego w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalanych aktów." Nie może też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, znaleźć uzasadnienia pogląd, iż odmienne zasady należy przyjąć przy ocenianiu możliwości dokonywania przez organ stanowiący zmian przy podejmowaniu uchwały budżetowej, oraz w procesie uchwalania zmian budżetu w ciągu roku. Przyjmuje się bowiem, na co wcześniej zwrócono uwagę, iż przez podjęcie uchwały budżetowej należy również rozumieć dokonywanie zmian tej uchwały w ciągu roku budżetowego. Takie stanowisko zawarte w wyroku NSA z 22.12.1999r.( wyrok z 22 grudnia 1999r., sygn. akt III SA 2201/99 opubl. ONSA 2000, nr 2, poz.70 ), w którym sąd ten stwierdził, iż "Wyłączna kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalania budżetu tej jednostki, wynikająca z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 122 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.), obejmuje także prawo do dokonywania w nim zmian już po uchwaleniu", jest powszechnie aprobowane. Andrzej Niezgoda, w glosie do innego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (A. Niezgoda, Glosa do wyroku NSA z 9.10.2002r., III S.A. 1799/02, OSP z 2003r. Nr 6, poz. 73) podkreślił, że podjęcie uchwały budżetowej, przez co należy także rozumieć dokonywanie zmian tej uchwały w ciągu roku budżetowego, należy do wyłącznej kompetencji rady, a ograniczenie tej kompetencji mogłoby nastąpić jedynie na podstawie ustawy i powinno być interpretowane zawężająco, jako wyjątek od zasady, tymczasem żaden przepis ustawowy nie wyłącza expressis verbis kompetencji rady gminy do dokonywania określonych zmian w treści uchwały budżetowej. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż organ stanowiący samorządu terytorialnego (rada gminy) może dokonywać zmian w treści przedłożonej mu do uchwalenia uchwały budżetowej, co dotyczy również zmian w budżecie w ciągu roku, o ile nie powodują one zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu. Z tych wszystkich powodów skargę kasacyjną należało uznać za zasadną, zatem wyrok, w którym przyjęto odmienną koncepcję podlegał uchyleniu. Nie są natomiast uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w tym zakresie, w jakim zarzucają wyrażenie przez Sąd poglądu, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (gminy) nie jest uprawniony do wprowadzania w projekcie uchwały budżetowej zmian nie powodujących zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków z jednoczesnym zwiększeniem deficytu budżetowego. Należy podkreślić, że Sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się w ten sposób, swoją tezę o niedopuszczalności dokonywania zmian przez organ uchwałodawczy gminy wyraźnie ograniczył do kwestii zmian w budżecie w ciągu roku. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny władny jest merytorycznie rozpoznać sprawę, orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. uchylił więc zaskarżony wyrok i oddalił skargę.