II OSK 684/11

Sygn. akt II OSK 684 / 11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 228/10 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2009 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 228/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi T. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2009 roku nr [...] znak[...] w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wynika z uzasadnienia wyroku prawomocnym wyrokiem z dnia 29 września 2008r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 344/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi A. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego nr [...] z dnia [...] marca 2008r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Opoczyńskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Uchylając powyższe rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym wyżej wyroku wskazał, iż zaskarżona decyzja Wojewody Łódzkiego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, iż z zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, iż równolegle z postępowaniem w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu betonem działek budowlanych na składowanie węgla i materiałów budowlanych na działkach nr ewid. [...],[...] toczyło się postępowanie administracyjne dotyczące rozbiórki tych naniesień. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie wydał w dniu 17 sierpnia 2006r., decyzję nakazującą skarżącemu rozbiórkę utwardzenia betonem terenu. Z akt administracyjnych i z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika niewątpliwie, że organ odwoławczy był świadom istnienia wybetonowanego placu na nieruchomości skarżącego już w dacie dokonania zgłoszenia na wykonanie tych prac, to jest w dniu 18 lipca 2007 r., a więc w dzień po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie II SA/Łd 1020/06, którym to wyrokiem Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy między innymi sprzeciw organu I instancji co do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających między innymi na utwardzeniu ww. działek. W sprawie zatem toczą się równolegle dwa postępowania, dotyczące tej samej kwestii, to jest utwardzenia działek. Pierwsze wywołane wnioskiem z dnia 18 lipca 2006 r. i zakończone wyrokiem z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie II SA/Łd 1020/06 uchylającym jedynie zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2006r., nr [...]; drugie zaś wywołane wnioskiem z dnia 18 lipca 2007 r. i objęte zaskarżoną decyzją. Ostatecznie, przed organami administracji postępowanie wywołane wnioskiem z dnia 18 lipca 2006 r. zostało zakończone decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2008r., nr [...] r., którą to decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty Opoczyńskiego z dnia [...] sierpnia 2006r., wnoszącą sprzeciw co do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających między innymi na utwardzeniu ww. działek i umorzył postępowanie pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowości tej organ dopatrzył się w fakcie wykonania wcześniej robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 18 lipca 2006 r. i po ustaleniach, że skarżący prowadzi skład węgla od 2006 r. Decyzja ta została wydana w tym samym dniu co decyzja zaskarżona w sprawie niniejszej. W ocenie Sądu powzięcie już przez Wojewodę Łódzkiego informacji, iż organ nadzoru budowlanego podjął rozstrzygnięcia nakazujące rozbiórkę obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem, winno skłonić organ odwoławczy do poczynienia ustaleń, czy istotnie skarżący zrealizował obiekty budowlane objęte zgłoszeniem przed jego dokonaniem. Ustalenie tych okoliczności w sposób niebudzący wątpliwości jest zaś o tyle istotne, iż postępowanie w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych stałoby się, w ocenie Sądu bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie podlegałoby umorzeniu w sytuacji gdyby okazało się, że wnioskodawca wykonał objęte zgłoszeniem prace przed jego dokonaniem. W tym stanie rzeczy, organy winny, rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę ustalić, czy zgłoszenie robót budowlanych dokonane przez A. K. w istocie poprzedzało rozpoczęcie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu. Ustalenie powyższych okoliczności winno nastąpić zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., tj. poprzez przeprowadzenie wszelkich dopuszczonych przez prawo dowodów np. dowodu z dokumentów, zeznań świadków i samego skarżącego, nie zaś jedynie w oparciu o treść rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Wyniki powyższych, samodzielnych ustaleń powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji kończącej postępowanie, jako element jej uzasadnienia faktycznego. Powyższe ustalenia będą rzutować również na to jakie przepisy prawa materialnego – prawa budowlanego znajdą zastosowanie w sprawie niniejszej, gdyż na obecnym etapie postępowania zgłoszenie sprzeciwu było nieuzasadnione. Organ winien również ustalić właściciela (współwłaścicieli) działek objętych zgłoszeniem, aby w sposób skuteczny odebrać stosowne oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w przedmiotowej sprawie Starosta Opoczyński, decyzją z dnia [...] września 2009r., nr [...], znak: [...] umorzył postępowanie, dotyczące utwardzenia betonem działki budowlanej na składowanie węgla i materiałów budowlanych w Opocznie przy ul. Kuligowskiej na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...],[...], objętych zgłoszeniem A. K. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesienie w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W ocenie organu I instancji bezsporne jest, iż roboty budowlane, których dotyczyło zgłoszenie zostały rozpoczęte przed złożeniem wniosku do organu, tj. przed dniem 18 lipca 2007 r. Jako dowody mające potwierdzać tę okoliczność organ administracji wskazał na oświadczenie inwestora złożone podczas oględzin, że utwardzenia i wysypania działek materiałami sypkimi dokonano około 2006 r. oraz na protokoły rozprawy z dnia 4 grudnia 2007r. i przesłuchania świadków z dnia 20 grudnia 2007r. Zauważył także, iż nawiezienie gruzu i utwardzenie terenu działek kawałkami asfaltu uznano za pierwszy etap przed wylaniem betonu, a więc za rozpoczęcie utwardzenia betonem działki budowlanej na składowanie węgla i materiałów budowlanych w Opocznie przy ul. [...] na działkach nr ewid. [...] i [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji T. M. i M. Ż. zarzuciły, iż organ pierwszej instancji nie sprecyzował z czyjego wniosku zostało wszczęte postępowanie i z jakiej daty. Nie wskazał obrębu, w którym są położone działki nr [...] i [...]. Nie odniósł się do decyzji z dnia [...] lipca 2007r., nr [...] i powołanych tam przepisów prawa. Odwołujące powołały się także na wydany w niniejszej sprawie prawomocny wyrok. Zarzuciły nieprawidłowe prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego oraz organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r., nr [...], znak: [...] Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż we wskazanym w postanowieniu Starosty Opoczyńskiego z dnia [...] sierpnia 2009r. terminie inwestor przedłożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością nr [...] wynika z księgi wieczystej nr [...]. W aktach sprawy znajduje się również poświadczony za zgodność z oryginałem odpis z księgi wieczystej nr [...] oraz księgi wieczystej nr [...]. Z oświadczenia tego wynika ponadto, iż działki nr ewid. [...] i [...] stanowią współwłasność A. K. i K. K. Inwestor posiada jej zgodę na wykonywanie robót budowlanych. Na zgłaszane w toku postępowania przez odwołujące uwagi i zastrzeżenia, w pismach z dnia 12 sierpnia i 1 września 2009r. Starosta Opoczyński udzielił szczegółowych wyjaśnień. Za bezsporne Wojewoda Łódzki uznał rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 18 lipca 2007r. przed jego dokonaniem. Wojewoda Łódzki wskazał przy tym, iż rozpoczęcie robót budowlanych przed ich zgłoszeniem stanowi naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, stanowiąc jednocześnie o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zgłoszenia tych robót i uzasadnia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszenia tych robót na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wojewoda Łódzki powołał się przy tym na wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2008r., sygn. akt II SA/Łd 344/08. Organ odwoławczy stwierdził nadto, iż zarzuty podniesione w odwołaniu nie miały decydującego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Skarżące na bieżąco były informowane przez organ pierwszej instancji o podejmowanych w sprawie rozstrzygnięciach i brały udział w postępowaniu. W związku z tym nie można uznać, iż nie wiedziały jakiego wniosku dotyczy to postępowanie. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, T. M. i M. Ż. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze tej zarzuciły, iż K. K. nie brała udziału we wcześniejszych postępowaniach, a obecnie złożyła oświadczenie, iż jest współwłaścicielem ww. działek. Skarżące zakwestionowały również prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy odpisy z ksiąg wieczystych i dane z ewidencji gruntów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z dnia 26.maja 2010r., wydanym w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę M. Ż. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów podniesionych w jej treści. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie, w świetle prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2008r., wydanego w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 344/08, za przesądzone uznać należało zarówno konieczność poczynienia ustaleń co do rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych, objętym zgłoszeniem, przed jego dokonaniem, jak i konieczność umorzenia postępowanie w przedmiocie zgłoszenia tychże robót o ile poczynione ustalenia tezę wspomnianą potwierdzą. Skoro więc przeprowadzone ponownie postępowanie wyjaśniające w sposób w zasadzie bezsporny potwierdziło fakt prowadzenia robót budowlanych, którego dotyczyło zgłoszenie A. K. z dnia 18 lipca 2007 r. przed jego dokonaniem, organy administracji architektoniczno – budowlanej winny były umorzyć postępowanie w przedmiocie zgłoszenia tychże robót. Tymczasem umorzone zostało postępowanie w sprawie utwardzenia betonem działki budowlanej na składowanie węgla i materiałów budowlanych w Opocznie przy ul. Kuligowskiej na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...],[...], objętych zgłoszeniem A. K. Treść rozstrzygnięcia organów pozostaje zatem sprzeczna z wytycznymi, zawartymi w powołanym wyżej prawomocnym wyroku, którym organy pozostawały związane, wykraczając dodatkowo poza przedmiot prowadzonego przezeń postępowania (postępowanie nie dotyczyło robót budowlanych lecz procedowania w sprawie zgłoszenia zamiaru ich zrealizowania). Z uwagi zaś na charakter uchylonego rozstrzygnięcia (niewymagającego wykonania i nienadającego się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano orzekanie w trybie art. 152 p.p.s.a. w sprawie jego wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd wskazał, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie pozostawała jedynie kwestia oceny legalności zaskarżonej decyzji. Sprawy związane z prawidłowością prowadzenia ewidencji gruntów czy też wydawanymi przed laty aktami własności ziemi pozostawały bez wpływu na tę ocenę. Nie mogły też zostać objęte badaniem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem wykraczało to poza kognicję Sądu w rozpoznawanej sprawie. Prowadząc ponownie postępowanie Wojewoda Łódzki, formułując rozstrzygnięcie, winien zastosować się do wytycznych, zawartych w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 29 września 2008r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 344/08. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Łódzki zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił 1. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że umorzone zostało postępowanie w sprawie utwardzenia betonem działki budowlanej na składowanie węgla i materiałów budowlanych w Opocznie przy ul. [...] na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...],[...], objętych zgłoszeniem p. A. K. zamiast umorzenia postępowania w przedmiocie zgłoszenia tych robót - tj. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. 2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż treść rozstrzygnięć obu organów pozostaje w sprzeczności z wytycznymi zawartymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2008r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 344/08 - tj. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. 3. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy , a w szczególności art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi - tj. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. 4. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie tj. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z art. 30 ust. 5, art.30 ust.2 , art. 29 ust 2 pkt 5 w związku z art. 41 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), polegające na przyjęciu przez Sąd poglądu, że organy prowadziły postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru zrealizowania robót budowlanych, a nie w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie objętych pozwoleniem na budowę. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. M. oraz M. Ż. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zasadnym okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie w prawomocnym wyroku z dnia 29 września 2008 roku, sygn. akt II SA/Łd 344/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawarł wskazania dla organów ponownie rozpatrujących sprawę, zgodnie z którymi organy te winny były poczynić ustalenia co do rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych objętych zgłoszeniem, przed jego dokonaniem. Sąd w uzasadnieniu wyroku zawarł również ocenę prawną, zgodnie z którą, w sytuacji ustalenia, że roboty budowlane poprzedziły zgłoszenie zamiaru dokonania prac budowlanych koniecznym będzie umorzenie postępowania w przedmiocie zgłoszenia tychże robót. Jak ustalono w toku ponownego rozstrzygania sprawy przez organy administracji publicznej roboty budowlane prowadzone były przed zgłoszeniem dokonanym w dniu 18 lipca 2007 r., a okoliczność ta na obecnym etapie postępowania nie jest kwestionowana. Tym samym organy, jak niewadliwie wskazał w swoim uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji zobligowane były do umorzenia postępowania w przedmiocie zgłoszenia tychże robót. Sąd pierwszej instancji w sposób wadliwy przyjął jednakże, iż organy ponownie rozpatrujące sprawy umorzyły postępowanie w innym przedmiocie tj. w sprawie "utwardzenia betonem działki budowlanej na składowanie węgla i materiałów budowlanych". Tymczasem jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z treści objętych kontrolą sądowoadministracyjną orzeczeń, umorzone zostało postępowanie "dotyczące utwardzenia betonem działki budowlanej na składowanie węgla i materiałów budowlanych w Opocznie przy ul. [...] na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...] objętych zgłoszeniem Pana A. K. zam. w Opocznie przy ul. [...]". Podkreślić należy, że umorzenie postępowania jedynie w zakresie "objętym zgłoszeniem" wynika z uzasadnienia rozstrzygnięć organów i nie zmienia tego niedostatecznie precyzyjne sformułowanie "sentencji rozstrzygnięcia", w którym organ posłużył się, co należy podkreślić, określeniem zaczerpniętym wprost ze zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Tym samym, wbrew twierdzeniom Sądu, uznać należało, że organy w sposób wystarczająco precyzyjny wskazały, że umorzenie postępowania dotyczyło co prawda robót budowlanych, jednakże jedynie w zakresie objętym zgłoszeniem, co do zamiaru ich wykonania. Podkreślić jednocześnie należy, że skoro organy ustaliły w sposób bezsporny, że roboty objęte zgłoszeniem zostały rozpoczęte przed jego dokonaniem, to z uwagi na wynikające z prawomocnego wyroku sądu wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania, które wiązały organy mocą art. 153 p.p.s.a., zasadnym było wydanie decyzji umarzającej postępowanie. Dodać jednocześnie należy, że w sytuacji, gdy prace objęte zgłoszeniem zostały już dokonane możliwym jest jedynie ich zalegalizowanie bądź wydanie nakazu rozbiórki. Postępowanie wywołane zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych winno być natomiast umorzone, co w sposób jednoznaczny wynikało z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i uznając skargę T. M. za nieuzasadnioną, oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie w oparciu o przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.