II SA/Gd 801/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2010 r. na rozprawie sprawy ze skarg A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. i B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 października 2009 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia 21 stycznia 2009 r. nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 21 stycznia 2009r. nr 08/09 Burmistrz Miasta ustalił na wniosek Gminy Miejskiej warunki zabudowy terenu położonego w K. przy ul. Chopina 21, na działce nr [...] obręb 10 dla inwestycji polegającej na budowie ciągu boksów garażowych w formie zabudowy szeregowej (co najmniej 6 boksów) jako zagospodarowania towarzyszącego zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. W szczegółowych warunkach wskazano, że linia zabudowy przedstawiona została na załączniku graficznym. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki uznano za parametr nieistotny ze względu na specyfikę zagospodarowania terenu (zagospodarowanie towarzyszące). Szerokość elewacji frontowej ustalono na 21 m łącznie, co najmniej 3 m dla pojedynczego boksu, stosownie do szerokości wskazanego terenu. Maksymalną wysokość inwestycji określono na 2,5 m. Określono również geometrię dachu dopuszczając nachylenie połaci dachu poniżej 25 stopni oraz maksymalną wysokość głównej kalenicy na 5 m. Nadto ustalono zasadę powtarzalności kompozycji elewacji frontowej dla każdego boksu garażowego. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka A zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne założenie, że teren ma dostęp do drogi publicznej, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy sprzecznych z formą architektoniczną sąsiednich budynków, naruszenie wymagań w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, naruszenie art. 75 ustawy o ochronie przyrody poprzez brak określenia zakresu obowiązków związanych z ochroną przyrody oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 3 Kpa. Odwołanie złożył również H. W. wnosząc zastrzeżenia do planowanej liczby garaży. Jednocześnie wniósł o zachowanie drzew rosnących na granicy terenu objętego wnioskiem. Decyzją z dnia 9 października 2009r. nr 1588/09 Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa wart. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi - art. 60 ust. 1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku spełnienia się warunków określonych w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ww. ustawy decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowe go i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie obowiązkowe elementy określone w tym przepisie i ustalenia te są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Podkreślił przy tym, iż ustalenia te są ogólne i ich uszczegółowienie nastąpi w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy przeprowadził w toku postępowania odwoławczego rozprawę, podczas której pełnomocnicy Burmistrza oświadczyli, że dostęp z przedmiotowej działki do drogi publicznej zapewniony jest przez działkę nr [...], stanowiącą współwłasność miasta i wspólnoty mieszkaniowej. Garaże mają być budowane przez wspólnotę i sprzedawane w przetargu ograniczonym tylko dla członków wspólnoty. Grunt na tym terenie został utwardzony i jest wykorzystywany jako parking. Dla budowy przedmiotowych garaży nie jest wymagana ocena oddziaływania na środowisko ani decyzja środowiskowych uwarunkowaniach. W sąsiedztwie zlokalizowane zostały i sprzedane działki pod garaże, a wokół znajdują się budynki o zróżnicowanej architekturze. Organ uznał zarzuty zawarte we wniesionych odwołaniach za niezasadne. Decyzja nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zaskarżona decyzja stanowi pierwszy etap procesu inwestycyjnego, wyznacza jego ogólne kierunki i poprzedza wydanie pozwolenia na budowę. Dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał przedstawić projekt budowlany, który szczegółowo będzie określał parametry techniczne inwestycji, w tym jej dokładny wygląd i kształt oraz sposób realizacji dojazdu. W zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano na obowiązki i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, tj. między innymi zapewnienie dostępu do drogi publicznej czy też organizacja dojazdu. Projekt budowlany będzie podlegał kontroli organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Osoby będące stronami tego postępowania na tym etapie będą mogły zgłaszać swoje wnioski i zastrzeżenia. Dopiero na etapie tego drugiego postępowania - po przedstawieniu projektu budowlanego- można będzie ocenić, czy inwestycja spowoduje naruszenie konkretnych uzasadnionych interesów mieszkańców sąsiednich budynków. Załączona do decyzji analiza uwarunkowań nie potwierdza, aby wymagania dotyczące nowej zabudowy sprzeczne były z formą architektoniczną sąsiednich budynków. Jak wynika z akt i co potwierdzono na rozprawie w sąsiedztwie na działce 224/4 zlokalizowane zostały i sprzedane działki pod garaże, a wokół znajdują się budynki o zróżnicowanej architekturze: mieszkaniowe, garażowe, usługowe (Biedronka). Organ odwoławczy uznał za niezasadny również zarzut naruszenia wymagań w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz ochrony przyrody. Z treści decyzji wynika, że uwzględniono w niej, że na działce rosną drzewa. Obawy dotyczące wycięcia drzew są bezpodstawne. Nadto organ stwierdził, że podniesiony przez spółkę A zarzut naruszenia art. 75 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie ma żadnego związku z niniejszą sprawą. Powołany przepis dotyczy utworzenia i prowadzenia ośrodka rehabilitacji zwierząt. W toku postępowania nie stwierdzono również naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutowi spółki A w uzasadnieniu decyzji odniesiono się do zarzutów skarżącego, w tym związanych z dojazdem. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku spółka B zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne założenie, że teren ma dostęp do drogi publicznej, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy sprzecznych z formą architektoniczną sąsiednich budynków, naruszenie wymagań w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, naruszenie art. 75 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001r. prawo ochrony środowiska poprzez błędne założenie, że w celu uzyskania pozwolenia na budowę nie jest wymagane określenie obowiązków związanych z ochroną przyrody. Wskazując na te zarzuty skarżąca w wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Skargę na tę decyzję, zawierającą takie same zarzuty i wnioski, wniosło również spółka A. W odpowiedzi na tę skargę organ odwoławczy wniósł także o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2010r. sprawa ze skargi spółki A sygn. akt II SA/Gd 802/10 została połączona ze sprawą ze skargi spółką B sygn. akt II SA/Gd 801/10 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4). Decyzja ta wydawana jest na wniosek strony. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W dniu 26 sierpnia 2003 r. zostało wydane Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz.1589). W § 2 tegoż rozporządzenia ustalono sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Powyższe przepisy wyznaczają zakres postępowania niezbędnego dla rozpatrzenia przez organ wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych. Dokonanie tych ustaleń na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne dla ustalenia warunków w zakresie zabudowy, które będą obowiązujące dla inwestora, projektanta budowy i organu architektoniczno- budowlanego przy sporządzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę. Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349 oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503). Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ( Dz.U. nr 164, poz.1588) określa sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ocenie Sądu rozstrzygając niniejszą sprawę organy uchybiły wymogom wynikającym w przytoczonych wyżej przepisów. Przede wszystkim wskazać należy, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy nie zostały podpisane, co już dyskwalifikuje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z treścią § 9 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywani ich kopii. Skoro załączniki do decyzji stanowi jej integralną część tej decyzji, to muszą one odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie zatem z art. 107 § 1 Kpa załączniki do decyzji powinny zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której mają stanowić integralną część. Brak podpisu osoby dokonującej adnotacji, że dany dokument stanowi załącznik do decyzji powoduje, że nie można uznać, że taki dokument jest dokumentem publicznym i może być traktowany jako wiążący załącznik do decyzji, określający treść tejże decyzji. W ocenie Sądu taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Decyzja organu I instancji została wydana przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta M. G., który opatrzył swoim podpisem oraz pieczęcią tylko jej część tekstową oraz załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast na części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również części graficznej analizy brak jest podpisów osoby wydającej decyzję. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Dlatego decyzja o warunkach zabudowy powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 16 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa1485/05, Baza Orzeczeń LEX nr 214359 oraz z dnia 5 lipca 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 725/04, Baza Orzeczeń LEX nr 190733). Zdaniem Sądu ustalone w decyzji organu I instancji parametry inwestycji nie zostały określone w sposób zgodny z wymogami wynikającymi z cytowanych wyżej przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy ustalaniu szczegółowych wymagań dla nowej zabudowy konieczne jest zachowanie wskazań ustawodawcy, co do sposobu obliczania tych wielkości, jak i kolejności ich stosowania. Generalnie ustawodawca jako zasadę wskazuje wyznaczanie średnich parametrów, co dotyczy zwłaszcza szerokości elewacji frontowej, wskaźnika wielkości powierzchni, natomiast linii zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia tych parametrów istniejącej zabudowy sąsiedniej. We wszystkich przypadkach dopuszczalne jest wyznaczenie innych parametrów, jednakże musi to wynikać z analizy. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza wbrew wymogom wynikającym z § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 tegoż rozporządzenia, nie zawiera wyczerpującej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze. W analizie brak jest przy tym uzasadnienia sposobu wyznaczenia poszczególnych parametrów, skutkiem czego ustaleń w tym zakresie nie sposób poddać kontroli. Wskazać przy tym należy, że w decyzji organu pierwszej instancji wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki uznano za parametr nieistotny ze względu na specyfikę zagospodarowania terenu (zagospodarowanie towarzyszące). Z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika natomiast, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Parametr wielkości powierzchni nowej zabudowy nie został określony wskaźnikiem obliczonym w stosunku do powierzchni działki, a więc niezgodnie z rozporządzeniem. Z powyższego wynika, że orzekające w niniejszej sprawie organy nie dokonały niezbędnych ustaleń dla prawidłowego wyliczenia wymaganych przepisami parametrów inwestycji. To zaś uniemożliwia ocenę, czy planowana inwestycja spełnia przesłankę przewidzianą w art. 61 ust. 1 ustawy. Nadto brak jest w analizie, jak i uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, ustaleń dotyczących dostępu przedmiotowej działki do drogi publicznej, który to warunek wydania decyzji był w toku postępowania kwestionowany. W analizie stwierdzono, że dostęp do drogi publicznej z działki [...] następuje poprzez działki nr [...] i [...]. Nie wiadomo jednak jaki tytuł prawny stanowi podstawę tego dostępu. Stosownie zaś do art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pojęciem dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć merytorycznie sprawę rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji, a nadto rozpatrzyć wszystkie zarzuty strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Orzekający w sprawie organ odwoławczy nie rozstrzygnął niniejszej sprawy merytorycznie, a jedynie zaakceptował rozstrzygnięcie organu I instancji, które zapadło z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że decyzje te nie mogą być wykonane. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.