II SA/Wr 712/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi spółki A. S.A. w P. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia 12 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić w całości stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (słownie: trzysta zł) Uchwałą z dnia 12 lutego 2009 r. nr XXXII/212/09 Rada Miejska w Górze – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591z późn. zm) oraz art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn zm.) – zatwierdziła taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanego przez A. Spółka z o.o. w G. na terenie gminy G., w okresie od 1 kwietnia 2009 r. do 31 marca 2010 r. W § 1 uchwały wskazano, że opłaty netto za zaopatrzenie w wodę wynoszą: 1/ za wodę bytową 3,15 zł/m3; 2/ za wodę przemysłową 3,15 zł/m3; za odprowadzanie ścieków bytowych – 3,39 zł/m3; przemysłowych – 3,96 zł/m3; za wody opadowe i roztopowe z powierzchni utwardzonej dróg i placów – 0,20 zł/m2/ miesiąc; opłata stała wynosi 5,64 zł/ miesiąc. Spółka B. SA z siedzibą w P. pismem z dnia 28 września 2009 r. wezwała Radę Miejską w G. do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności i uchylenie ww. uchwały w zakresie jej pkt 3. Z akt wynika, że wezwanie to doręczone zostało Radzie w dniu 2 października 2009 r. Pismem z dnia 28 października 2009 r. Przewodniczy Rady Miejskiej odmówił stwierdzenia nieważności i uchylenia przedmiotowej uchwały. Pismo to doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 2 listopada 2009 r. W tych okolicznościach pełnomocnik Spółki pismem z dnia 1 grudnia 2009 r. nadanym w placówce pocztowej w dniu 2 grudnia 2009 r. (co wynika z daty stempla pocztowego na kopercie) wniosła na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając jej naruszenie prawa materialnego – art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz § 5 pkt 4 oraz § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków. Zarzucając powyższe zawnioskowano o uchylenie zaskarżonej uchwały w zakresie jej pkt 3 "Wody opadowe i roztopowe z powierzchni utwardzonej dróg i placów -0,20 zł/m3/ miesiąc" oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie. Odrzucenie skargi uzasadniono brzmieniem art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż skarżący podniósł w skardze zarzuty naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, natomiast Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wszczął postępowanie wyjaśniające dla ustalenia, czy na lokalnym rynku dostaw wody i odbioru ścieków w G. mogło dojść do naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Ustawa ta przewiduje szczególny tryb postępowania w tych sprawach – zastosowanie k.p.c. – dla którego właściwym jest Sąd Okręgowy w Warszawie. Tym samym istnieją podstawy do odrzucenia skargi, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ponadto zauważono, że zaskarżony akt nie jest aktem prawa miejscowego zatem nie podlega art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Za oddaleniem skargi przemawiają zdaniem strony przeciwnej takie argumenty, że rada gmina uprawniona jest jedynie do podjęcia uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf lub odmowy ich zatwierdzenia. Nie ma uprawnienia do dokonywania zmian cen i opłat zawartych w taryfie określonej przez przedsiębiorstwo. Kompetencje rady gminy są więc ściśle określone w art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie posiada ona też uprawnień do "stwierdzenia nieważności i uchylenia § 1 pkt 3 uchwały", gdyż stanowiłoby to istotne naruszenie prawa. W oceni strony przeciwnej nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga kwestionująca legalność wskazanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w Górze z dnia 12 lutego 2009 r. złożona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnymi (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - zwanej w dalszej części wywodów u.s.g. Stosownie do treści ww. przepisu, skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Według przywołanej normy, przesłanki skutecznego wniesienia skargi są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze – zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie – akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego, po trzecie - skarga musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego i musi być wniesiona w terminie zakreślonym przepisami. W pierwszym rzędzie obowiązkiem Sądu było zatem zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia ww. wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Nie budzi wątpliwości, że sprawa w której zaskarżona uchwała została podjęta – zatwierdzenie taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków – zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Przypomnieć tylko można, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego "pojęcie: sprawa z zakresu administracji publicznej ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy, rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawach z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały" (postanowienie z dnia 26 października 1996 r., III ARN 45/96, OSNAPiUS 1997, Nr 8,poz. 125). Bezsprzecznie więc akt organu stanowiącego gminy zatwierdzający taryfy należy do uchwał, które mogą być przedmiotem skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Regulacja przywołanego przepisu odnosi się bowiem do wszelkich uchwał organu stanowiącego gminy z zakresu administracji publicznej, nie jest więc ograniczona jak twierdzi w odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w G. jedynie do aktów prawa miejscowego. Takie stanowisko w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. nie znajduje uzasadnienia, zatem fakt, że według przeważającego w orzecznictwie stanowiska, uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf nie jest aktem prawa miejscowego, nie stanowi przeszkody do zaskarżenia takiej uchwały w trybie art. 101 u.s.g. Odnosząc się do wniosków zawartych w odpowiedzi na skargę dodać w tym miejscu wypada, że fakt powołania się w uzasadnieniu skargi na naruszenie przez Radę Miejską w G. art. 9 ustawy o ochronie konsumenta i konkurencji oraz to, że toczy się na podstawie przepisów tej ustawy odrębne postępowanie w którym właściwy będzie sąd powszechny, również nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie bezsprzecznie wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. a jej przedmiotem jest uchwała organu gminy z zakresu administracji publicznej, co przesądza o właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a). Zgodnie z art. 134 tej ustawy Sąd nie jest natomiast związany wnioskami i zarzutami skargi lecz granicami sprawy i w tym zakresie dokonuje oceny. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że spełniony został również warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Strona skarżąca w piśmie datowanym na dzień 28 września 2009 r. skierowanym do Rady Miejskiej w G., wezwała ten organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności i uchylenie uchwały z dnia 12 września 2009 r. (omyłkowo w części wstępnej wskazano 2008 r.) nr XXXII/212/09 w zakresie pkt 3 tej uchwały. To wezwanie nie zostało przez właściwy organ uwzględnione. W tej sytuacji do rozważenia pozostało, czy dochowany został warunek formalny skargi jakim jest wymóg wniesienia jej w terminie wskazanym w ustawie. Oceny zachowania terminu do wniesienia niniejszej skargi do sądu administracyjnego, wobec tezy zawartej w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r. (sygn. akt: II OPS 2/07), należy dokonać z uwzględnieniem treści art. 53 § 1 i 2 u.p.p.s.a. Zgodnie bowiem z brzmieniem tej uchwały do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 u.p.p.s.a. Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 u.p.p.s.a. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 u.p.p.s.a. wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Przepis art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Przywołane regulacje wprowadzają więc w istocie dwa terminy do wniesienia skargi; pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie (30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie), drugi termin dotyczy zaś sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie (60 dni od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg drugi z tych terminów (60 dniowy), chyba, że przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie – wówczas termin ten staje się bezprzedmiotowy a rozpoczyna bieg termin 30 dniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym nieprzekraczalnym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga do WSA (patrz postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2009 r. I OSK 696/09). Mając na uwadze przywołane stanowisko stwierdzić należy, że skarga Spółki B. na uchwałę Rady Miejskiej w Górze z dnia 12 września 2009r. została złożona z uchybieniem ustawowego terminu. Jak bowiem wynika z akt sprawy skarżąca wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia interesu prawnego pismem datowanym na dzień 28 września 2009 r., które wpłynęło do organu administracji w dniu 2 listopada 2009 r. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy nie wynika aby Rada Miejska w G. udzieliła odpowiedzi skarżącej na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W aktach znajduje się jedynie pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej datowane na dzień 28 października 2009 r. (doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 2 listopada 2009 r.) informujące, że odmawia on stwierdzenia nieważności i uchylenia kwestionowanej uchwały. W ocenie Sądu przywołanego pisma nie można uznać za odpowiedź właściwego organu na przedmiotowe wezwanie. Stosowanie bowiem do art. 14 u.s.g. rada gminy – jako organ kolegialny - podejmuje rozstrzygnięcia (zajmuje stanowisko) które zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym chyba, że ustawy stanowią inaczej. W doktrynie wskazuje się, że "uchwałą organu samorządowego jest taka forma działania organu kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania), w drodze głosowania zmierzającego z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym, będącym przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym" (A. Szewc, T. Szewc Uchwałodawcza działalność organów jednostek samorządu terytorialnego s. 48-49). W niniejszej sprawie takiej uchwały wyrażającej wolę właściwego organu w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie podjęto, co wynika z akt sprawy. Nie stwierdzono również aby kwestia ważności zaskarżonej uchwały była przedmiotem porządku obrad Rady na sesji która odbyła się w okresie pomiędzy wniesieniem wezwania a udzieleniem odpowiedzi przez Przewodniczącego Rady. Powyższe potwierdza oświadczenia pełnomocnika strony przeciwnej, który w piśmie z dnia 22 kwietnia 2010 r. oświadczył, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione przez stronę skarżącą 28 września 2009 r. nie było przekazane do rozpatrzenia pod obrady radnym na sesji Rady Miejskiej w G.. Tym samym nie można traktować aby pismo z dnia 28 października 2009 r. stanowiło jedynie przekaz stanowiska właściwego organu tj. Rady Miejskiej. Natomiast Przewodniczący Rady Miejskiej nie jest w ogóle organem gminy więc tym bardziej nie jest organem uprawnionym do zajmowania stanowiska w przedmiocie ważności uchwał stanowiących organu gminy. Stąd odpowiedź udzielona przez Przewodniczącego Rady Miejskiej G. nie może być traktowana jako odpowiedź Rady Miejskiej. W konsekwencji, skoro Rada Miejska w G. nie udzieliła skarżącej odpowiedzi na wezwanie termin do złożenia skargi rozpoczęła swój bieg w dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd przyjął, jako korzystniejszy dla skarżącej, że jest to dzień 2 października 2009 r. (data wpływu wezwania do organu), gdyż na podstawie akt nie można ustalić daty złożenia przesyłki w placówce pocztowej. Tym samym termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 1 grudnia 2009 r. Tymczasem skarga nadana została w urzędzie pocztowym w dniu 2 grudnia 2009 r. o czym świadczy data stempla pocztowego na kopercie w której nadesłano ją do organu gminy. Tym samym skarga złożona została z chybieniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Mając na uwadze, że skarżąca spółka złożyła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Górze z dnia 12 lutego 2009 w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z uchybieniem terminu do jej wniesienia, który to termin – wobec braku wniosku skarżącej - nie został przywrócony, skargę tej skarżącej należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. O zwrocie wpisu orzeczono zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a