I OSK 1448/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie NSA Anna Lech (spr.), Jerzy Bujko, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 171/10 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 171/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 7 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 71, poz. 734 ze zm.), odmówił przyznania R. K. dodatku mieszkaniowego za okres od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 30 czerwca 2008 r. Organ wskazał, że art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie przewiduje wypłaty dodatków mieszkaniowych wstecz oraz zaznaczył, że dodatek taki może być przyznany na okres, którego bieg rozpoczyna się od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia stosownego wniosku. W niniejszej natomiast sprawie strona wniosek o przyznanie dodatku za wskazany wyżej okres złożyła w dniu 26 listopada 2009 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję. Na tę decyzję R. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych polegające na tym, że organ odmówił przyznania dodatku wskazując na złożenie wniosku w nieodpowiednim terminie. Wyrokiem z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 171/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2010 r. wskazał, że przepis art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych stanowi w sposób jednoznaczny, iż dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Skoro zaś w sprawie niniejszej bezsporne było, że pierwszy dzień miesiąca następującego po miesiącu zgłoszenia wniosku przypadał na dzień 1 grudnia 2007 r., to – jak słusznie uczyniły organy – wniosek skarżącej nie mógł być uwzględniony. Sąd podkreślił, że taka regulacja normatywna oznacza wprost, iż organy administracji publicznej nie mają w tym zakresie swobody działania i nie mogą przyznawać dodatku mieszkaniowego za okres poprzedzający dzień złożenia wniosku. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną złożyła R. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1) art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, polegające na przyjęciu przez Sąd, że skarżącej nie przysługuje dodatek mieszkaniowy za okres od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 30 czerwca 2008 r., gdy tymczasem skarżąca uważa, że spełnia wszystkie przesłanki do uzyskania tego dodatku; 2) naruszenie art. 7 ust. 5 wskazanej wyżej ustawy, polegające na pominięciu przez Sąd, że użyte w tym przepisie słowo "przyznaje", ze względu na cel jakiemu ma służyć ustawa, nie może być rozumiane inaczej niż jako wskazanie, że organ do którego wpłynął wniosek strony, rozpoznaje sprawę dotyczącą dodatku na okres 6 miesięcy, to znaczy ocenia zasadność przyznania dodatku na ten okres, orzeka natomiast, stosownie do wyniku tej oceny, o przyznaniu tego dodatku za te miesiące, za jakie dodatek w ustalonych okolicznościach przysługuje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest zgodne z poglądem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1383/05, w którym to wyroku Sąd stwierdził, iż " ustawa nie określa, w jakiej dacie ma być zgłoszony wniosek ani nie wiąże z datą wniesienia wniosku, skutku w postaci utraty uprawnień materialnoprawnych przysługujących stronie". Skarżąca kasacyjnie uznała, że istotną kwestią jest odpowiedź na pytanie, jak daleko wstecz strona może ubiegać się o dodatek, bowiem przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych wprost tej kwestii nie regulują. W ocenie skarżącej kasacyjnie pośrednio można wywnioskować, że okres ten wynosi 3 lata ze względu na taki sam okres obowiązku przechowywania dokumentacji o wysokości dochodu przez osobę korzystającą z dodatku, o czym stanowi art. 7 ust. 14 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Intencją tego przepisu jest bowiem umożliwienie skutecznego dochodzenia ewentualnych roszczeń ze strony odpowiednich organów administracyjnych o odzyskanie niesłusznie przyznanego dodatku w sytuacji podania nieprawdziwych danych o dochodach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przypomnieć na wstępie należy, że celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest pomoc osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej w ponoszeniu kosztów utrzymania mieszkania. Sposób przyznania takiego dodatku określa art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który to przepis stanowi, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Oznacza to, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter decyzji czasowej i zawsze musi zawierać rozstrzygnięcie o dodatku we wskazanym wyżej okresie czasu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie uważa, że może się ona ubiegać o dodatek mieszkaniowy z mocą wsteczną, kwestią wymagającą wyjaśnienia jest jedynie, jak daleko może sięgać ten okres, bowiem przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie regulują tej sprawy wprost. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Zauważyć należy, że istotnie – co podniesiono w skardze kasacyjnej – w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych ustawodawca nie określił, w jakim czasie winien być złożony wniosek, ani też nie wiąże z datą złożenia wniosku skutku w postaci utraty uprawnień materialnoprawnych przysługujących stronie na podstawie powołanej ustawy. Jednakże fakt ten oznacza tylko tyle, że strona może składać dowolną ilość wniosków, zaś obowiązkiem organu jest ich merytoryczne rozpatrzenie. Zawsze jednak w sposób określony w art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Oznacza to, że 6 – miesięczny okres, na jaki przyznaje się taki dodatek zawsze jest liczony od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Dodatek mieszkaniowy przyznawany jest bowiem nie wstecz, a na przyszłość. W związku z tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że użyte w art. 7 ust. 5 powołanej ustawy sformułowanie "przyznaje na okres 6 miesięcy", należy rozumieć w ten sposób, iż uprawniony organ rozpoznając sprawę dodatku przysługującego w okresie od dnia pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek, ocenia zasadność tego wniosku w całym tym okresie i stosownie do wyniku tej oceny, orzeka o przyznaniu dodatku na te miesiące, na które dodatek stosownie do poczynionych ustaleń może być przyznany. Tym samym za prawidłową należy zatem uznać ocenę dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, że skoro w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w dniu 26 listopada 2009 r., to terminem wynikającym z art. 7 ust. 5 powołanej ustawy, jest dzień 1 grudnia 2009r. W związku z tym zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 7 ust. 5 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych są niezasadne. W odniesieniu natomiast do powołanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 7 ust. 14 powołanej ustawy trzeba zgodzić się z poglądem, że przepis ten należy rozpatrywać w związku z ust. 13 tego przepisu, który stanowi, że na żądanie organu osoba pobierająca dodatek mieszkaniowy obowiązana jest udostępnić dokumenty potwierdzające wysokość dochodów wskazanych w deklaracji. Przepis art. 7 ust. 14 stanowi bowiem jedynie, że dokumenty, o których mowa, należy przechowywać przez okres 3 lat od dnia wydania decyzji o przyznaniu dodatku. Uznać zatem należy, że art. 7 ust. 13 i ust. 14 ustawy o dodatkach mieszkaniowych umożliwia sprawowanie organowi kontroli nad przyznanymi już dodatkami mieszkaniowymi, nie jest to natomiast konstrukcja otwierająca drogę do ubiegania się o te dodatki z mocą wsteczną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.