I OSK 1846/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Lubelskiego i W.S., L.K., H.P., J.B., E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 35/10 w sprawie ze skargi W.S., L.K., H.P., J.B., E.K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 35/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi L. K., H. P., J. B., E. B. i W. S. uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Lubelskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...]. Decyzjami tymi umorzone zostało postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej współwłasność J. B. i J. B., wszczęte z wniosku skarżących z dnia 30 czerwca 2005 r., następców prawnych b. współwłaścicieli. Decyzje ww. zostały wydane na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 440/08, którym uchylone zostały wcześniejsze decyzje umarzające postępowanie z ww. wniosku, a którym Sąd nakazał dokładne ustalenie treści złożonego żądania. Wnioskodawcy oświadczyli, że intencją było wszczęcie postępowania o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość decyzją z dnia [...] marca 1971 r., za którą odszkodowanie zostało ustalone decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r. i wyjaśnili, że decyzja z dnia [...] lutego 1975 r., uchylająca decyzję z dnia [...] grudnia 1974 r. nie została doręczona właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości. Organy umorzyły postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wobec tego że odszkodowanie zostało już ustalone decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 1975 r., a chociaż w aktach sprawy brak potwierdzenia jej odbioru przez J. B., to decyzja ta została doręczona dnia 14 lutego 1975 r. Prezydentowi Miasta Lublin, o czym świadczy pieczęć Kancelarii Urzędu Miejskiego, zatem weszła do obrotu. Zdaniem organów świadczy o tym także fakt, że toczyło się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ostatecznie zakończone, w którym wyliczono kwotę odszkodowania za zwrot na podstawie kwoty określonej decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r. W odwołaniu i skardze do Wojewódzkiego Sądu wnioskodawcy zarzucili, że decyzja z 1975 r. nie weszła do obrotu, że kwestii tej nie wyjaśniono, także że skoro organy uznały, że do obrotu ona weszła to powinny rozpatrzyć sprawę na podstawie art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowił też podstawę wniosku z dnia 30 czerwca 2005 r. Uchylając decyzje organów obu instancji ww. wyrokiem, Wojewódzki Sąd stwierdził, że bezspornym jest, iż decyzja z dnia [...] lutego 1975 r. została doręczona Prezydentowi Lublin dnia 14 lutego 1975 r. o czym świadczy pieczęć Kancelarii, zatem weszła do obrotu, wobec tego, gdy wniosek skarżących dotyczący odszkodowania, ale już ustalonego decyzją ostateczną, a nie należnego na podstawie art. 8 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie można było przyjąć, że sprawa załatwiona ww. decyzją jest tożsama z niniejszą, gdyż jej przedmiot jest inny, zatem podstawy prawne obu decyzji nie mogą być takie same. Tylko tożsamość sprawy może stanowić podstawę do umorzenia postępowania – podkreślił Sąd, co w sprawie nie zachodzi, zwłaszcza że skarżący sugerowali zastosowanie art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd zobowiązał organ do ustalenia w ponownym postępowaniu, czy żądanie skarżących ma w ogóle podstawę prawną, a jeżeli tak to czy jest uzasadnione, w zależności od tego albo umorzy postępowanie, albo rozstrzygnie co do wniosku uwzględniając wniosek lub odmawiając tego. Reprezentowani przez radcę prawnego – Wojewoda Lubelski i adwokata – L. K., H. P., J. B., E. B. i W. S. wnieśli skargi kasacyjne od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Wojewoda Lubelski zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – nie oddalił skargi, błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" – uchylił decyzje organów obu instancji i przyjął, iż organy te nie wykazały dostatecznie, iż zachodzi tożsamość sprawy (res iudicata) uprawniająca do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy treść wniosku i wyjaśnienia składane w toku sprawy przez profesjonalnego pełnomocnika oraz zebrany materiał dowodowy wskazują, iż przedmiotem postępowania nie jest waloryzacja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a ustalenie i wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które było już ustalone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] grudnia 1974r.,znak: [...], a ponadto postępowanie administracyjne podlegałoby umorzeniu jako bezprzedmiotowe także wtedy, gdyby przedmiotem postępowania była waloryzacja odszkodowania. W. S., L. K., H. P., J. B., E. B. podnieśli zarzuty: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności decyzji i uwzględnienie skargi z przyczyn innych niż wskazywane jako podstawy zaskarżenia a zwłaszcza – niewłaściwe ustalenie, iż skarżący nie domagał się ustalenia odszkodowania "od początku" w oparciu o przepisy art. 8 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a jedynie jego waloryzacji ("innego" odszkodowania) podczas, gdy wniosek o uchylenie decyzji obu instancji w niniejszej sprawie oparty był na zarzucie braku decyzji ostatecznej – wobec nie doręczenia tej decyzji stronie – a tym samym braku decyzji ustalającej odszkodowanie w obrocie prawnym, a przez to konieczności ponownego ustalenia odszkodowania (a nie waloryzacji odszkodowania wcześniej ustalonego), – nie wyjaśnienia i nie zajęcia jednoznacznego stanowiska przez organy administracji orzekające w sprawie kwestii czy decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 1975 r. Nr [...] została doręczona odwołującym oraz czy zostało wypłacone na ich rzecz odszkodowanie; b) art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. niewłaściwą kontrolę legalności decyzji polegającą na oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 105 k.p.a. na skutek błędnego ustalenia treści wniosku i bezzasadnym przyjęciu przez WSA za udowodnioną przez organy administracji okoliczności doręczenia decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 1975 r. Prezydentowi Miasta Lublin, podczas gdy istnieją dowody przeciwne (a zwłaszcza wszczęcie postępowania mającego na celu zasiedzenie przedmiotowych nieruchomości ) wskazujące na całkowity brak wiedzy Prezydenta Miasta Lublin o istnieniu decyzji nie tylko o ustaleniu odszkodowania, ale także o wywłaszczeniu nieruchomości – co powinno stanowić okoliczność uzasadniającą rozstrzygnięcie; – art. 134 i 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a zwłaszcza zarzutu bezzasadnego przyjęcia za udowodnioną przez organy administracji okoliczności doręczenia decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 1975 r. Prezydentowi Miasta Lublin, podczas gdy istnieją dowody przeciwne (a zwłaszcza wszczęcie postępowania mającego na celu zasiedzenie przedmiotowych nieruchomości) wskazujące na całkowity brak wiedzy Prezydenta Miasta Lublin o istnieniu decyzji nie tylko o ustaleniu odszkodowania, ale także o wywłaszczeniu nieruchomości; – art. 153 w zw. z art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez wyrażenie błędnej oceny prawnej w uzasadnieniu wyroku i uznaniu za trafne stanowiska organów obu instancji, iż decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 1975 r. weszła do obrotu prawnego i jest ostateczną decyzją w sprawie odszkodowania (str. 5 uzasadnienia, akapit 2), opierając się na kwestionowanej przez skarżących okoliczności doręczenia decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 1975 r. Prezydentowi Miasta Lublina i poglądzie prawnym zawartym w wyroku NSA z dnia 5 marca 2009 r. I OSK 453/08, zgodnie z którym decyzja wchodzi do obrotu prawnego jeżeli została doręczona jakiemukolwiek podmiotowi, choćby jedynie do wiadomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 26 września 2007 r. nakazał dokładne ustalenie treści żądania zgłoszonego przez następców prawnych J. B. i J. B.. Z oświadczenia złożonego do akt wynika, że chodziło im o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość, wywłaszczoną decyzja z dnia [...] marca 1971 r., za którą odszkodowanie zostało ustalone decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r. Organy uznały, iż sprawa w takim przedmiocie została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 1975 r., natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie istnieje tożsamość sprawy. Zarówno organy, jak i Wojewódzki Sąd zgodne były co do tego, iż bez wątpliwości decyzja z dnia [...] lutego 1975 r. weszła do obrotu prawnego, gdyż doręczona została Prezydentowi Miasta Lublin – organowi I instancji. Wobec takiego stanowiska organów i Wojewódzkiego Sądu uznać należałoby, że rację mają organy uznając, że sprawa odszkodowania została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a zatem po raz kolejny nie można jej rozstrzygać, zatem uchylenie decyzji należałoby ocenić jako niesłuszne. Jednak z rozstrzygnięciem Sądu należy się zgodzić, choć nie z jego uzasadnieniem. Na potwierdzenie oceny, że decyzja ostateczna Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 1975 r., ustalająca odszkodowanie za nieruchomości wywłaszczone decyzją z dnia [...] marca 1971 r. weszła do obrotu prawnego powołano się na orzecznictwo uznające, iż doręczenie decyzji "jakiemukolwiek podmiotowi" (I OSK 453/08), nawet tylko do wiadomości, powoduje wejście decyzji do obrotu prawnego. W niniejszej sprawie jednak decyzji z dnia [...] lutego 1975 r. nie doręczono "jakiemukolwiek podmiotowi", tylko organowi I instancji, bowiem Prezydentowi Miasta Lublin, od którego decyzji z dnia [...] grudnia 1974 r. strony wniosły odwołanie. Jakikolwiek podmiot przez doręczenie mu decyzji staje się stroną postępowania, choć nie zawsze w istocie taki przymiot mu służy. Doręczenie takiemu podmiotowi powoduje wyjście decyzji "na zewnątrz", tj. poza strukturę organów orzekających, zatem wejście do obrotu prawnego. Natomiast organ administracji nie może być uznany za taki podmiot i doręczenia mu decyzji nie można utożsamiać z doręczeniem jakiemukolwiek podmiotowi. Zwrot przez organ odwoławczy akt sprawy, w tym decyzji odwoławczej organowi I instancji nie jest taką samą czynnością, jak doręczenie decyzji stronom postępowania, czy też innym podmiotom nie będącym stronami. Dokonuje się bowiem tej czynności po doręczeniu decyzji podmiotom biorącym udział w postępowaniu i w celu wykonania decyzji ostatecznej. Przekazanie akt sprawy organowi I instancji nie jest doręczeniem decyzji i takie określenie tej czynności jest mylące, gdyż właśnie stwarzające wrażenie wejścia decyzji do obrotu prawnego, nawet wówczas, gdy nie została ona doręczona stronom. Przesłanie decyzji organowi niższego stopnia nie wywołuje efektu wejścia decyzji do obrotu prawnego, choć może z jednym wyjątkiem. Jeżeli organ I instancji otrzyma akta sprawy z decyzją odwoławczą i wykona ją, to taki stan da się uznać za równoznaczny z wejściem decyzji do obrotu prawnego, nawet wtedy, gdy stronie decyzja nie została doręczona. Na gruncie niniejszej sprawy uznanie, że decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 1975 r. weszła do obrotu, dlatego że otrzymał ją Prezydent Miasta Lublin jest przedwczesne bez wyjaśnienia, czy została ona wykonana. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone decyzją Prezydenta z dnia [...] grudnia 1974 r., jednak jego wypłata mogła nastąpić dopiero po wydaniu orzeczenia odwoławczego, zatem wykonanie decyzji odwoławczej mogło nastąpić tylko po wydaniu rozstrzygnięcia ostatecznego, tj. decyzji z dnia [...] lutego 1975 r. i na jej skutek. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił, zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyrokiem, decyzję o umorzeniu postępowania. W dalszym ciągu nie wyjaśniono bowiem jaki jest w istocie przedmiot sprawy. Jeżeli okaże się, że decyzja o odszkodowaniu została wykonana, to choć ostateczna decyzja w tym przedmiocie nie została doręczona weszła do obrotu prawnego przez jej wykonanie, to istotnie sprawa w przedmiocie odszkodowania nie może być prowadzona po raz drugi. Natomiast w przeciwnym razie, jeżeli nie wydano decyzji o odszkodowaniu, to konieczne będzie ustalenie dokładnej treści żądania skarżących, tj. wyjaśnienie o przeprowadzenie jakiego postępowania wnieśli. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).