II OSK 1605/10

Dnia 1 września 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel po rozpoznaniu w dniu 1 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. i J. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 maja 2010 r., II SAB/Wr 26/10, o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi U. i J. R. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Sobótka w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 27 maja 2010 r., II SAB/Wr 26/10, odrzucił skargę U. i J. R. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Sobótka w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd I. instancji podniósł, że uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie następuje w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w przepisach K.p.a., lecz według odrębnej procedury, przewidzianej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. nr 80, poz.717 ze zm. powoływanej w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.plan.zag.prz."). Uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, poza przypadkami, kiedy wymagają tego przepisy odrębne. Inicjatywa podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do tej rady lub wójta, burmistrza, prezydenta miasta (art.14 ust.1 i 4 u.plan.zag.prz.). Skoro uchwalenie planu miejscowego dla danego terenu nie jest obowiązkowe, to w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art.101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm., dalej powoływana jako "u.s.g.") stanowiący, że przepisy art.101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art.149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2002 nr 153, poz.1270 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a"). W przedmiotowej sprawie Sąd nie ma takiej możliwości, skoro uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe. Skarga dotyczy bezczynności w podjęciu aktu prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art.3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) w związku z czym wydanie rozstrzygnięcia przez Sąd naruszyłoby art.3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zgodnie z którym skarga na bezczynność organów przysługuje tylko przypadkach określonych w art.3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Z tych względów Sąd I. instancji uznał skargę za niedopuszczalną. U. i J. R. w skardze kasacyjnej wnieśli o zmianę postanowienia i orzeczenie zgodnie z żądaniem skargi lub uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie art.3 § 2 pkt 4 P.p.s.a przez nieuwzględnienie przy rozpoznaniu skargi, iż przedmiotem skargi może być także zaniechanie wykorzystania uprawnienia do wniesienia inicjatywy uchwałodawczej w sprawie zmiany kategorii dróg w planie zagospodarowania przestrzennego, celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Sąd nie uwzględnił orzeczenia Trybunału Praw Człowieka sygn. akt 225331/05 wskazującego, że drogi połączone z siecią dróg publicznych i służące ogółowi użytkowników są drogami publicznymi. Kategorie dróg ustalono w planie zagospodarowania przestrzennego w sposób nieprawidłowy. Burmistrz Miasta i Gminy Sobótka winien wystąpić z inicjatywą uchwałodawczą celem przywrócenia drogom skarżących kategorii gminnych dróg publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (art.58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). Kontrola przez sądy administracyjne bezczynności administracji publicznej obejmuje brak wydania decyzji, postanowienia, aktu, brak podjęcia innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie istotą sporu jest niepodjęcie przez Burmistrza Miasta i Gminy Sobótka czynności zmierzających do "zmiany kategorii dróg [...] celem uznania tych dróg jako drogi gminne, zgodnie z faktycznym ich przeznaczeniem i wykorzystaniem.". Zmiana tej kwalifikacji może nastąpić w trybie art.7 ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn.tekst Dz.U. 2007, nr 19, poz.115 ze zm): "Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu." Z inicjatywą podjęcia takiej uchwały może wystąpić Burmistrz Miasta i Gminy Sobótka (art.30 ust.2 pkt 1 u.s.g.). Podjęcie takiej inicjatywy uchwałodawczej, jak i pojęcie uchwały nie jest obligatoryjne, a w szczególności – ustawa nie wyznacza żadnego terminu dla tych czynności. Jeżeli podjęcie uchwały nie jest obowiązkowe, to w sprawie nie ma zastosowania art.101a u.s.g. Podjęcie uchwały o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych nie jest aktem, ani czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Dlatego niepodjęcie takiej uchwały, ani brak inicjatywy uchwałodawczej w sprawie tego rodzaju nie można skutecznie zwalczać skargą na bezczynność, przewidzianą w art.3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.182 § 1 i art.184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia .