II OSK 2399/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 239/10 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz R. K. kwotę 425 (słownie: czterysta dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi R. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] lipca 2009 r. zezwalającą na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o pow. 0,0750 ha, stanowiącego użytek rolny w klasie "RIIIa", wchodzącego w skład nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] położone w miejscowości B., gmina Z. oraz ustalającą opłatę roczną z tytułu użytkowania tego gruntu na cele nierolnicze. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący wyłączył z produkcji rolnej bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) grunty rolne przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, co stanowiło podstawę do wydania z urzędu decyzji o wyłączeniu tych gruntów z produkcji rolnej oraz podwyższenia należności z tytułu wyłączenia o 10 %, stosownie do art. 28 powołanej ustawy. Zdaniem organu, skoro z inwentaryzacji powykonawczej budynku usytuowanego na działkach nr [...] i [...] oraz wydanej na podstawie tej inwentaryzacji decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] listopada 2008 r. orzekającej o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów zmian użytku wynika, że nastąpiła zmiana użytku z "RIIIa i S/RIIIa" na "B" na działce [...] w zakresie 0,1575 ha, a na działce [...] zmiana użytku "RIIIa i PsV" na "B" w zakresie 0,02 ha, to grunty oznaczone literą "B" podlegają wyłączeniu z produkcji rolnej. Zmiana sposobu użytkowania działki w części przekraczającej powierzchnię objętą zezwoleniami na wyłączenie z produkcji rolnej (decyzje Starosty Krakowskiego z dnia [...] października 2004 r. w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej 0,0540 ha powierzchni działki nr [...] oraz 0,0260 ha powierzchni działki [...]), wymagała wydania z urzędu decyzji o wyłączeniu tych gruntów z produkcji rolnej, na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazał, że przesłanką wyłączenia z produkcji rolnej, na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ustalenie, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. W takim przypadku podwyższa się wysokość należności za wyłączenie o 10 %. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu, że operat sporządzony przez uprawnionego geodetę korzysta z domniemania prawdziwości zawartych w nim danych. W ocenie Sądu inwentaryzacja powykonawcza sporządzona przez geodetę uprawnionego nie ma charakteru dokumentu urzędowego, który stanowiłby dowód tego, co zostało w nim stwierdzone, zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. Inwentaryzacja tak może stanowić dowód tego, że jej autor złożył oświadczenie wiedzy odpowiadające treści dokumentu, a więc, że według niego określona powierzchnia działki została wyłączona z produkcji rolnej. Nie daje to jednak podstawy do uznania, że ta właśnie powierzchnia została z produkcji wyłączona. Nie ma znaczenia dla kwestii wyłączenia gruntów z produkcji rolnej fakt, że inwentaryzacja powykonawcza stanowiła podstawę do wydania decyzji o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów w zakresie obejmującym użytki gruntowe. Ani inwentaryzacja powykonawcza, ani decyzja o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów nie może stanowić podstawy do automatycznego przyjęcia przez organu, że doszło do zmiany sposobu użytkowania gruntu. W tej sprawie organy nie dokonały żadnych własnych ustaleń co do faktycznego zakresu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. W skardze kasacyjnej organ zarzucił naruszenie art. 11 ust. 4 i art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 20, 21 ust. 1, art. 22 i 26 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a. Organ podniósł, że błędnie Sąd uznał, że organy zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechały weryfikacji ustaleń na temat ilości powierzchni gruntu rzeczywiście wyłączonej z produkcji rolnej poprzez niedokonanie własnych pomiarów, czy też porównań. Wnoszący skargę kasacyjną organ podkreślił, że operat sporządzony przez geodetę korzysta jako dokument urzędowy z domniemania prawdziwości zawartych w nim danych. Ponadto obowiązek zbierania danych i wyjaśniania wszelkich okoliczności sprawy nie oznacza przerzucenia całego ciężaru dowodowego w sprawie na organ administracji, w sytuacji jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych dokumentów, które nie nasuwają zastrzeżeń. Organy nie mogą dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia kontrdowodu, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Zatem, jeżeli w operacie przedłożonym przez stronę postępowania, posiadającym walor dokumentu urzędowego ustalono, że grunt został wyłączony z użytkowania rolnego, to należało wyłączyć go z produkcji rolnej oraz ustalić wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania tego gruntu na cele nierolnicze. Przeprowadzone dowody dawały podstawę do przyjęcia, że stan faktyczny został ustalony w sposób odpowiadający regulacji art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Przytaczając takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że wykonał budynek zgodnie z uzyskaną przed rozpoczęciem budowy decyzją o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż organy administracji zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie dokonały prawidłowych ustaleń co do powierzchni gruntu rzeczywiście wyłączonej przez skarżącego z produkcji rolnej. Wnoszący skargę kasacyjną organ podniósł, że zaskarżona decyzja został oparta na ustaleniach wynikających z inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Krakowie oraz decyzji o zmianie w operacie ewidencyjnym dla działek nr [...] i [...] danych dotyczących poszczególnych użytków. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych "gruntami rolnym" są w szczególności grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Zapis w ewidencji gruntów decyduje o konieczności objęcia tak określonych użytków ochroną, jako gruntów rolnych. Ochrona ta polega na ograniczaniu przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). Realizując tak rozumianą ochronę gruntów rolnych ustawodawca ściśle określił sytuacje, w których jest dopuszczalne użytkowanie gruntów rolnych w inny sposób niż rolny. Stosownie do art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych "wyłączenie gruntu z produkcji" oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów i jest dopuszczalne po uzyskaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, o której mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Jeżeli rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów nastąpiło bez decyzji zezwalającej na wyłączenie, a grunty te zostały już przeznaczone na cele nierolnicze lub nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, organ z urzędu jest zobowiązany wydać decyzję zezwalającą na wyłączenie i podwyższyć należność z tego tytułu o 10 % (art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Obowiązek zapłaty powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i określony jest przy uwzględnieniu cen rynkowych obowiązujących w tym dniu. Wydając decyzję w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji obowiązkiem organu jest ustalenie, kiedy nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, według jakich cen należy ustalić należność pieniężną oraz jaka niezbędna powierzchnia jest wymagana do wyłączenia. Wydanie decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga precyzyjnego ustalenia obszar, na jakim faktycznie rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu. W rozpoznawanej sprawie decyzjami z dnia 20 października 2004 r. Starosta Krakowski zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0700 ha wchodzącego w skład działek nr [...] o pow. 0,3300ha i nr [...] o pow. 0,3300 ha, z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Po wybudowaniu budynku, uprawniony geodeta, działający na zlecenie skarżącego złożył w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Krakowie inwentaryzację powykonawczą budynku wraz z przestrzennym rozmieszczeniem elementów zagospodarowania dla działek nr [...] i [...] oraz wykazem zmian gruntowych na tych działkach. Z dokumentów tych wynika, że nastąpiła zmiana użytku "RIIIa i S/RIIIa" (użytki rolne) na "B" (tereny mieszkaniowe) w zakresie 0,1575 ha na działce [...] oraz zmiana użytku "RIIIa i PsV" (użytki rolne) na "B" (tereny mieszkaniowe) w zakresie 0,02 na działce [...], czyli w przypadku obu działek w zakresie większym niż obszar wynikający z decyzji Starosty Krakowskiego. Na tej podstawie decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. wprowadzono w operacie ewidencji gruntów zmiany użytku w działce nr [...] polegającej na tym że użytki "S/RIII – 0,06ha, PsV-0,01 ha i RIIIa 0,26ha" zmieniono na "B-0,16 ha" oraz w działce nr [...] polegającej na tym, że użytki "PsV-0,01 ha i RIIIa-0,01 ha" zmieniono na "B-0,02 ha". W wyniku powyższych ustaleń Starosta Krakowski, na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. wyłączyły z produkcji rolnej obszar określony w inwentaryzacji powykonawczej i operacie ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowy (B). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, że organy administracji nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości powierzchni gruntu rzeczywiście wyłączonej z produkcji rolnej. Z akt sprawy nie wynika jednoznacznie jaka część (powierzchnia) działek nr [...] i [...] została faktycznie wyłączona, z uwagi na rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntu. Nie zostało bowiem w szczególności wyjaśnione, na jakiej podstawie przyjęto, że na całym obszarze, oznaczonym w inwentaryzacji powykonawczej (na mapie) literą B, rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu. Ani z inwentaryzacji powykonawczej, ani z wypisu z rejestru gruntów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika wprost z jakiego powodu przyjęto obszar określony literą B jako tereny mieszkaniowe, w szczególności, czy znajdują się tam urządzenia funkcjonalnie związane z budynkiem (podwórza, dojazdy, przejścia, instalacje gazowe, wodne itp.). Takie wyjaśnienie ma istotne znaczenie zwłaszcza z uwagi na to, że z arkusza danych ewidencyjnych budynków wynika, iż powierzchnia zabudowy wynosi 291, 40m2, a skarżący konsekwentnie kwestionuje wynikający z inwentaryzacji powykonawczej obszar, na którym rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu, wskazując że wybudował budynki zgodnie z uzyskaną przed rozpoczęciem budowy decyzją o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Skarżący podniósł w odwołaniu, że w inwentaryzacji, niezgodnie ze stanem faktycznym została zawyżona powierzchnia gruntów przeznaczonych na cele mieszkaniowe. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tych kwestii, automatycznie przyjmując, że skoro w operacie pomiarowym sporządzonym przez uprawnionego geodetę przyjęto określony obszar jako tereny mieszkaniowe, to taki obszar podlega wyłączeniu z produkcji rolnej, a weryfikacja tych ustaleń byłaby możliwe jedynie gdyby skarżący przedłożył nowy operat zawierający inne dane. Takiego stanowiska nie można podzielić, albowiem ustawodawca nie związał organu, na zasadzie wyłączności środka dowodowego, danymi z ewidencji gruntów i budynków. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zakresie ustalanie przesłanek wymaganych dla wyłączenia gruntu z produkcji i wymierzenia należności pieniężnej z tego tytułu nie ogranicza zasad i metod postępowania dowodowego wynikających z procedury administracyjnej. Prawidłowe załatwienie tej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania, z uwzględnieniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz przy zastosowaniu metod i środków, określonych w rozdziale 4 K.p.a. W sytuacji gdy skarżący kwestionuje powierzchnię przyjętą w operacie ewidencyjnym jako tereny mieszkaniowe, podnosząc, że wybudował budynki zgodnie z uzyskaną przed rozpoczęciem budowy decyzją o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej konieczne jest wyjaśnienia wszystkich okoliczności świadczących o rzeczywistym rozpoczęciu innego niż rolnicze lub leśne użytkowaniu tych gruntów. Należy mieć na uwadze, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Motywy decyzji powinny akcentować zasadność wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych, które organ administracji uwzględnił przy załatwianiu sprawy. Organ, powołując się na operat ewidencyjny i dokonane zmiany w ewidencji gruntów, powinien wyjaśnić skarżącemu, co wynika z tego operatu, ale także ocenić na jakiej podstawie obszar oznaczony został jako budowlany i czy pokrywa się z obszarem działki wyłączonej z produkcji rolnej. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał za niewyjaśnioną, mimo istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów, kwestię obszaru faktycznego rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowanie gruntów oraz przyczyn, dla których obszar ten został tak zakwalifikowany. Nie można zgodzić się z poglądem wnoszącego skargę kasacyjną organu, że wpis w ewidencji gruntów (użytek B) jest bezwzględnie wiążący dla postępowań dotyczących wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Należy natomiast podzielić stanowisko organu, że operat sporządzony przez uprawnionego geodetę ma charakter dokumentu urzędowego. Jednakże zgodnie z art. 76 § 3 K.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Należy zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wskazał, że z operatu tego nie wynika, iż obszar wyłączony z produkcji rolnej jest inny niż obszar objęty decyzjami Starosty Krakowskiego z dnia 20 października 2004 r. Dane ewidencyjne, o których mowa w art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz inwentaryzacja powykonawcza mogą stanowić jeden z dowodów w sprawie o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, przy czym nie jest to dowód bezwzględnie wiążący, albowiem nie ma charakteru przesądzającego o faktycznym rozpoczęciu innego niż rolnicze lub leśne użytkowaniu gruntów. Mając powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał podstawy do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.