II SA/Kr 239/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja / spr. / WSA Ewa Rynczak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 09 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego R.K. kwotę 457 / czterysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania R.K. od decyzji Starosty K. z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...], orzekającej o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o powierzchni 0,0750 ha, stanowiącego użytek rolny w klasie R III a, wchodzącego w skład nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1 i 2 położone w miejscowości B., gmina Z. oraz ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania przedmiotowego gruntu na cele nierolnicze - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 5, 7, 11 i 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004, Nr 121, poz. 1266 z późniejszymi zmianami) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na art. 7, art. 11 oraz art. 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W art. 28 ust. 1 i 2 ustawodawca przesądził, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności, natomiast w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Organ odwoławczy powołał się na dwie decyzje Starosty K. z [...] października 2004 r. dotyczące wyłączenia z produkcji rolnej działek położonych w B. , gmina Z. Decyzją znak [...] zezwolono na wyłączenie nieodpłatnie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0700 ha (w tym: 0,0700 ha R III a i S/RIII a) wchodzące w skład działek nr: 1 o pow. ogólnej 0,3300 ha (przy czym wyłączeniu miała podlegać jedynie część tej działki tj. 0,0540 ha) oraz nr 2 o pow. ogólnej 0,0260 ha (przy czym wyłączeniu miała podlegać jedynie część tej działki tj. 0,0160 ha) - pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzją znak [...] zezwolono na wyłączenie nieodpłatnie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0125 ha (w tym: 0,0125 ha R IIl a i S/RIII a) wchodzące w skład działki nr 1 o pow. ogólnej 0,3300 ha - pod budowę garażu wolnostojącego. Na mocy obu tych decyzji łącznie zezwolono na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o pow. 0,0825 ha w całości stanowiącego użytek: R III a, S/R III a, w tym z działki 1 łącznie jej część o pow. 0,0665 ha oraz z działki 2 jej część o pow. 0,0160 ha. Następnie geodeta uprawniony T.K. działając na zlecenie właściciela nieruchomości R.K. złożył w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. inwentaryzację powykonawczą budynku wraz z przestrzennym rozmieszczeniem elementów zagospodarowania dla analizowanej nieruchomości (zaklauzulowaną w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej w K. dnia 11 grudnia 2007 r. za numerem [...]) wraz z wykazem zmian gruntowych na działce nr 2 i działce 1 położonych w miejscowości B. Z przedmiotowych dokumentów wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż nastąpiła zmiana użytku z "RIII a i S/RIII a" na "B" na działce 1 w zakresie 0,1575 ha, (czyli w stosunku do znacznie większej części działki niż na to zezwalały ww. decyzje), zaś na działce 2 zmiana użytku z "RIII a i PsV" na "B" nastąpiła w zakresie 0,02 ha, czyli w stosunku do całego obszaru działki. Innymi słowy zmiana użytku nastąpiła nie w stosunku do części powierzchni ww. działek w zakresie objętym decyzjami Starosty z dnia [...] października 2004 r., ale w stosunku do całej działki nr 2 i niemal połowy działki nr 1 - łącznie do po w. 0,1775 ha. Na tej podstawie Starosta K. dnia [...] listopada 2008 r. wydał decyzję, znak [...], orzekającą o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów dla obrębu B. , gmina Z. zmiany użytku w działce nr: - 1 o pow. 0,33 ha polegającej na tym że: "S/R III - 0,06 ha, Ps V - 0,01 ha i R III a - 0,26 ha" zmieniono na "B - 0,16 ha", - 2 o pow. 0,02 ha polegającej na tym że: "PsV - 0,01 ha i Rllla - 0,01 ha" zmieniono na "B - 0,02 ha". Powyższe zmiany sposobu użytkowania działek w części przekraczającej powierzchnię objętą zezwoleniami na wyłączenie z produkcji rolnej spowodowały - zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - wszczęcie z urzędu przez Starostę postępowania w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej tej części przedmiotowych działek bez zezwolenia. Postępowanie to zakończyło się wydaniem zakwestionowanej przez skarżącego decyzji. Zdaniem organu odwoławczego przesądza to o bezzasadności odwołania R.K. , ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jednocześnie Kolegium poinformowało, iż dane w ewidencji dotyczące m.in. zmiany użytku wprowadzane są przez organ niejako automatycznie na podstawie odpowiednich operatów przyjętych i zaklauzulowanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej. Jeśli skarżący nie zgadza się z wymienioną wyżej inwentaryzacją powykonawczą - stanowiącą podstawę zmiany użytkowania nieruchomości z "S/RIIIa, Rllla i PsV" na "B" w stosunku do obszaru stanowiącego działkę nr 2 i część działki nr 1 , to winien złożyć w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej nowy operat zawierający inne dane, a nie żądać zmiany decyzji wydanej z urzędu w następstwie przedłożonych przez samego skarżącego dokumentów. Kolegium zakwestionowało zawarte w odwołaniu stwierdzenie, iż dokument sporządzony przez uprawnionego geodetę i przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej nie stanowi dowodu na to, co zostało w nim stwierdzone. Zdaniem organu odwoławczego to właśnie opracowane przez uprawnionych geodetów i przyjęte do zasobu inwentaryzacje, operaty wraz z wykazami zmian gruntowych stanowią dokumenty stanowiące podstawę ujawnienia nowych danych w ewidencji. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R.K, , zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 oraz art. 110 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zarówno organ I, jak i II instancji nie przeprowadziły wystarczającego postępowania dowodowego w celu ustalenia przesłanek, które legły u podstaw przyjęcia, że wyłączony został z produkcji rolnej grunt o powierzchni większej niżby to wynikało z wydanego zezwolenia przed rozpoczęciem procesu budowlanego. Organy przyjęły automatycznie, że zmiana w ewidencji gruntów dokonana na podstawie operatu powykonawczego jest tożsama z wyłączeniem tego gruntu z produkcji rolnej. W sprawie nie przeprowadzono żadnych dowodów poza przyjęciem oświadczenia geodety T.K. w sporządzonej przez niego dokumentacji powykonawczej. Skarżący podkreślił, że dokument był obowiązkowy w celu zakończenia procesu budowlanego dla dokonania zmian w ewidencji gruntów i w żaden sposób nie stwierdzał jaka część nieruchomości została wyłączona z produkcji rolnej. Te okoliczności należało wyjaśnić za pomocą stosownych dowodów w postępowaniu dotyczącym "odrolnienia". Organ prowadzący to postępowanie nie zweryfikował dlaczego operat powykonawczy i obszar zaznaczony na tym operacie jako użytek klasy "B" różni się znacznie od powierzchni, na którą skarżący uzyskał w 2004 r. zezwolenie, skoro wzniesione obiektu są zgodne z projektem i planem załączonym do decyzji wydanych w 2004 r. Takie postępowanie stanowi naruszenie reguł postępowania dowodowego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Powoływanie się przez organy administracji na decyzję wprowadzającą zmiany w operacie ewidencyjnym gruntów z dnia 18 listopada 2008 r. również nie jest prawidłowe, ponieważ fakt wyłączenia określonego obszaru z produkcji rolnej winien być przedmiotem samodzielnych ustaleń organu w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażony w sprawach o sygn. II SA/Kr 344/09, II SA/Kr 345/09, II SA/Kr 1112/09. Wskazano również, że organ prowadzący postępowanie związany był własnymi decyzjami zezwalającymi na wyłączenie z produkcji rolnej określonej części przedmiotowych działek, wydanymi w 2004 r. W niniejszej sprawie związanie to polegało na zachowaniu gwarancji dla strony, która działa na podstawie tych ostatecznych decyzji, że późniejsze decyzje nie naruszą uprawnień, które strona nabyła na mocy tych decyzji i postępując zgodnie z nimi. Skarżący wzniósł planowane obiekty zgodnie z projektem i planem wyłączenia załączonym do przedmiotowych decyzji, a organ administracji już po zakończeniu procesu budowlanego zignorował przyjętą wcześniej metodologię i przyjął, że wyłączeniu winna podlegać inna niż określona wcześniej powierzchnia - pomimo, że powierzchnia faktycznej zabudowy nie uległa zmianie w stosunku do planowanej i wyłączonej z produkcji rolnej przed rozpoczęciem procesu budowlanego. Zgodnie z art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączeniu z produkcji rolnej winna podlegać tylko taka część nieruchomości, na jakiej rozpoczęto inne niż rolnicze wykorzystywanie gruntu. W niniejszej sprawie szczątkowo przeprowadzone postępowanie dowodowe wskazuje, że nie zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania na podstawie art. 28, bowiem inwestycja została w całości zrealizowana na terenie objętym otrzymanym wcześniej przez skarżącego zezwoleniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podtrzymało w szczególności pogląd dotyczący wartości dowodowej inwentaryzacji powykonawczej stwierdzając, że jeśli skarżący kwestionuje wiarygodność sporządzonego na jego zlecenie operatu, winien przedłożyć inny operat lub wnioskować o dokonanie przez Starostę pomiaru kontrolnego, a nie skarżyć decyzję wydaną w oparciu o przedłożone przez siebie dokumenty przyjęte do państwowego zasobu, których organ z urzędu kwestionować nie ma podstaw. W sytuacji ustalenia - w oparciu o te dokumenty przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego, stanowiące podstawę dokonania zmian w ewidencji co do sposobu użytkowania - iż nastąpiło wyłączenie z produkcji rolnej obszaru większego niż wynikało to z pierwotnej decyzji, organ zobligowany jest do zastosowania sankcji z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zarzuty skargi są zasadne i muszą prowadzić do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przesłanką zastosowania sankcji określonej w art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest wyłączenie z produkcji rolnej gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne bez decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. W takiej sytuacji decyzję o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Do zastosowania omawianego przepisu konieczne jest stwierdzenie samowolnego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, przy czym przez wyłączenie gruntów z produkcji rolnej rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Zgodnie z powyższym w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zastosowania art. 28 ust. 2 w odniesieniu do działek nr 1 i 2 położonych w miejscowości B. , gmina Z. , należało przede wszystkim ustalić, czy na przedmiotowych gruntach rozpoczęto użytkowanie inne niż rolnicze. Ze względu na fakt wyłączenia z produkcji rolnej części wymienionych działek dwoma decyzjami Starosty K. z dnia [...] października 2004 r. organ prowadzący postępowanie winien był ustalić, czy prowadzący inwestycję R.K, wykonał ją zgodnie z tymi decyzjami, czy też zmienił użytkowanie większej części gruntu, niż było to określone w zezwoleniach na wyłączenie z produkcji rolnej wydanych przed rozpoczęciem inwestycji. Podkreślenia wymaga, że żaden z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, kodeksu postępowania administracyjnego ani też powoływanej w odpowiedzi na skargę ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie daje podstaw do przyjęcia, że organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustalając sposób użytkowania gruntów jest związany wpisami w ewidencji gruntów. Jak słusznie podnosi skarżący - do czego Kolegium się nie odniosło - inwentaryzacja powykonawcza sporządzona przez geodetę uprawnionego nie ma charakteru dokumentu urzędowego, który stanowiłby dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Nawet zresztą w przypadku dokumentu urzędowego dopuszczalne jest przeprowadzenie tzw. przeciwdowodu. Ani opracowania geodezyjne poprzedzające wydanie decyzji o wprowadzeniu zmian w ewidencji, ani też decyzje rozstrzygające w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie dają podstawy do "automatycznego" przyjmowania, że doszło do zmiany sposobu użytkowania gruntu. W tym zakresie pełne zastosowanie ma zasada swobodnej oceny dowodów, wyrażona w art. 80 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc powyższe pod uwagę wadliwe jest również przerzucanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiedzialności za treści decyzji na skarżącego. Nie jest prawdą stwierdzenie, że winien on "złożyć w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej nowy operat zawierający inne dane, a nie żądać zmiany decyzji wydanej z urzędu w następstwie przedłożonych przez samego skarżącego dokumentów". Wydanie decyzji z urzędu nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie z obowiązku dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym kwestii zmiany sposobu użytkowania gruntu rolnego. Pojęcie to nie może być interpretowane w ten sposób, że każda zmiana wpisu w dokumentacji znajdującej się w powiatowym ośrodku dokumentacji geodezyjnej polegająca na przekształceniu gruntu użytkowanego rolniczo w inny użytek powoduje "z urzędu" wydanie decyzji na podstawie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem - jak już stwierdzono powyżej - w przepisie tym chodzi o faktyczny sposób użytkowania gruntu. Brak związania organu prowadzącego postępowanie na podstawie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych operatem powykonawczym oraz decyzją o zmianie wpisu w ewidencji gruntów w zakresie ustalania faktycznego sposobu użytkowania gruntów, jak również konieczność dokonywania ustaleń w tym zakresie na podstawie wszelkich dostępnych środków stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w trzech prawomocnych wyrokach, powołanych w skardze wydanych w sprawach o sygn. II SA/Kr 344/09, II SA/Kr 345/09 i II SA/Kr 1112/09. W uzasadnieniu drugiego ze wskazanych wyroków stwierdzono: "żaden przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w przeciwieństwie do przepisów dotyczących wprowadzania zmian, do ewidencji gruntów i budynków (por.§ 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków) nie przewiduje wydawania decyzji o ustaleniu opłaty za "samowolne" wyłączenie gruntu z produkcji wyłącznie na podstawie opracowań geodezyjnych. Fakt, że te właśnie dokumenty stały się podstawą wydania decyzji wprowadzającej zmiany w ewidencji, nie nadaje im "specjalnego" znaczenia w sprawie o zupełnie innym przedmiocie, bo dotyczącej wyłączenia gruntu z produkcji rolnej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę całkowicie podziela to stanowisko. Rację ma również skarżący zarzucając naruszenie zasady art. 8, art. 9 i art. 110 k.p.a. Uzyskanie przed rozpoczęciem procesu budowlanego decyzji zezwalającej na wyłączenie określonego gruntu z produkcji rolnej zezwala na prowadzenie inwestycji na całym terenie objętym tą decyzją. Po zakończeniu robót budowlanych zastosowanie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz obciążenie inwestora przewidzianą w tym przepisie sankcją możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że inwestor wyszedł poza granice objęte wcześniejszym zwolnieniem. Dokonanie takiego ustalenia wymaga porównania mapy stanowiącej załącznik do decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej (w niniejszej sprawie będą to decyzje Starosty K. z dnia [...] października 2004 r. znak [...] i znak [...]) z mapą stanowiącą inwentaryzację powykonawczą przeprowadzonej inwestycji. W przypadku stwierdzenia, że całość inwestycji została przeprowadzona zgodnie z planem, zastosowanie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest możliwe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji będzie miał na względzie, że istnienie przesłanek z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - a więc faktyczne zaprzestanie rolniczego użytkowania gruntu - winien ustalić na podstawie wszelkich możliwych dowodów. W szczególności zaś należy dokonać porównania inwentaryzacji powykonawczej (k. [...] akt administracyjnych) z mapą stanowiącą załącznik do decyzji z [...] października 2004 r. (k. [...] akt administracyjnych) i na tej podstawie ustalić, czy wykonana przez R.K. inwestycja zgodna jest z udzielonym w 2004 r. zezwoleniem na wyłączenie z produkcji rolnej. Biorąc pod uwagę, że organy prowadzące postępowanie w I i w II instancji w ogóle nie dokonały ustaleń co do wielkości powierzchni gruntu faktycznie wyłączonego z użytkowania rolniczego, opierając się przy tym wyłącznie na wskazanych wyżej dowodach z dokumentu, należy uznać,, że ich decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 oraz art. 110 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) decyzje organów obu instancji należało uchylić. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.