II GSK 967/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Po 80/10 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich i uzupełniających do gruntów rolnych oddalono skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z 28 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Po 80/10, oddalił skargę K. K. (dalej skarżący) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: ARiMR w P.) z [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających. Decyzją z [...] sierpnia 2009 r., [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej: ARiMR w T.) odmówił przyznania K. K. przyznania płatności na rok 2008, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanych płatności za rok 2008, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W skardze na powyższą decyzje K. K. wniósł o uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. WSA stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie oraz przedstawił istotę sporu w niniejszej sprawie, która sprowadza się do ustalenia, czy skarżący spełnił przesłanki przyznania wnioskowanych płatności do działek rolnych nr 23/1, 25 i 12/1 (dalej: działki, sporne działki). Administratorem wskazanych działek jest Gospodarstwo Rolne Skarbu Państwa M. (dalej: GRSP M.). Z materiału dowodowego sprawy wynika, iż skarżący był dzierżawcą działek od 1999 do 2004 roku, kiedy została wypowiedziana mu umowa dzierżawy. K. K. użytkował sporne działki bezumownie, płacąc z tego tytułu czynsz, co wynika z przedłożonych organowi faktur za okres od 2004 do końca 2006 roku. W 2008 r. skarżący wykonywał zabiegi agrotechniczne (talerzowanie, orka, bronowanie) na spornych działkach jedynie w miesiącu kwietniu i zaprzestał ich wykonywania pod koniec miesiąca, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonych dowodach w niniejszej sprawie tj. notatce urzędowej Komendy Powiatowej Policji z [...] maja 2008 r. oraz zeznań samego skarżącego i świadka J. K. (ojca skarżącego). Jak wynika z akt sprawy zaprzestanie prac polowych na spornych działkach miało miejsce po spotkaniu skarżącego z administratorem GRSP M., które odbyło się 25 kwietnia 2008 r. Skarżący uzyskał wówczas informację, iż może nie zostać podpisana z nim umowa dzierżawy, a ponadto funkcjonariusz Policji poinstruował go o konieczności zaprzestania dalszych prac na spornych działkach. W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że na dzień 31 maja 2008 r. jak i w okresie późniejszym skarżący nie użytkował rolniczo działek oraz był pozbawiony władania nimi. Zdaniem skarżącego wszystkie koniczne zabiegi na spornych działkach zostały wykonane w kwietniu 2008 r., wobec czego nie było potrzeby wykonywania dalszych prac polowych w okresie późniejszym. WSA zaznaczył, iż argumenty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, gdyż jak wynika, z materiału dowodowego zebranego w sprawie, zabiegi agrotechniczne podjęte w kwietniu 2008 r. zostały wykonane częściowo - na działkach 12/1 oraz 23/1 wykonano tzw. "talerzowanie" po pasach pozostawionej słomy ze żniw 2007 roku, zaś na działce 25 wykonano orkę oraz bronowanie na około ½ jej powierzchni. Jednocześnie skarżący zdaniem WSA miał świadomość, iż przedstawiciel administratora GRSP M. sprzeciwił się użytkowaniu przez niego tych gruntów oraz złożył zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa polegającym na bezprawnym użytkowaniu, zawładnięciu przez skarżącego spornymi działkami. Reasumując powyższe WSA doszło do przekonania, iż skarżący samowolnie zawładnął spornymi działkami i użytkował je w 2008 roku wyłącznie w miesiącu kwietniu, następnie na skutek interwencji administratora gruntów, czynności sprawdzających Policji oraz informacji o tym, iż najprawdopodobniej nie dojdzie do zawarcia z skarżącym umowy dzierżawy odstąpił od fizycznego użytkowania działkami. W ocenie Sądu I instancji K. K. nie miał możliwości ani zamiaru władania spornymi działkami a zatem organ II instancji prawidłowo przyjął, iż warunek posiadania i użytkowania działek rolnych o nr 23/1, 25 i 12/1 na dzień 31 maja 2008 r. nie został przez skarżącego spełniony. Mając powyższe na uwadze WSA oddalił skargę. Skargę kasacyjną w imieniu K. K. złożył pełnomocnik – zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości wniósł o: uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w P., zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącego lub jego pełnomocnika. Powyższemu wyrokowi jako podstawy kasacyjne zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez pominięcie przez Sąd I instancji błędnych ustaleń dokonanych przez organ II instancji w zakresie ustalenia czy skarżący posiadał sporne nieruchomości czy też w dacie 31 maja 2008 r. był pozbawiony ich posiadania, co doprowadziło do braku ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi, a w konsekwencji wydania wyroku z naruszeniem przepisów prawa; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd I Instancji naruszenia procedury przez organ administracji, a polegającego na wydaniu przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzji na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie, a mianowicie dokonania przez organ II instancji odmiennego ustalenia w zakresie faktu posiadania przez skarżącego gruntów rolnych wg stanu na dzień 31 maja 2008 r., co równało się z ustaleniem, iż skarżący nie spełnia także innej - poza wskazaną przez organ I instancji - przesłanki uzyskania dopłat do gruntów rolnych, co doprowadziło do wydania wyroku z naruszeniem przepisów prawa; 3. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności lub niezasadności zgłoszonych przez stronę zarzutów (brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze) odnośnie spełnienia przez nią i warunków uprawniających do żądania dopłat do gruntów rolnych, w szczególności poprzez pominięcie oceny czy posiadane przez skarżącego grunty spełniały warunek utrzymywania zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, a także poprzez brak wskazanie które ustalenia faktyczne organów administracji Sąd I instancji uznaje za prawidłowe, co uniemożliwia kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W tej sprawie autor skargi kasacyjnej sformułował jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Wskazał punkcie 1) petitum skargi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez "pominięcie przez Sąd I instancji błędnych ustaleń dokonanych przez organ II instancji w zakresie ustalenia czy skarżący posiadał sporne nieruchomości czy też w dacie 31 maja 2008 r. był pozbawiony ich posiadania." Natomiast w uzasadnieniu tego zarzutu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, iż (cyt., s. 3 skargi kasacyjnej): "Sąd I instancji powielił błędne ustalenia organu II instancji w zakresie tego, czy skarżący posiadał czy też nie sporne nieruchomości w dniu 31 maja 2008 roku." Naczelny Sąd Administracyjny nie może nie dostrzec sprzeczności w cytowanych wyżej fragmentach skargi kasacyjnej, co oczywiście utrudnia jej właściwe odczytanie. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że: "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organy administracji podjęły ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego, a następnie ten materiał rozpatrzyły w sposób wyczerpujący stosując przy tym zasadę swobodnej oceny dowodów. Należy podkreślić, iż istota postępowania odwoławczego sprowadza się do tego, że organ ten ma obowiązek ponownie merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć tą samą sprawę administracyjną, która wcześniej została rozstrzygnięta decyzja organu pierwszej instancji. Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze granice postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Zasada ogólna prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnym z prawem rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, natomiast z zasady dwuinstancyjności wynika, iż organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która już była wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Stan faktyczny sprawy ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed I instancją. Przepis art. 136 k.p.a., który stanowi, że: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję" określa granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga jednak od organu odwoławczego ustalenia czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. W przypadku gdy organ odwoławczy stwierdzi, że sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji nie budzi zastrzeżeń, zaś dokonana przez ten organ ocena dowodów zebranych w sprawie jest prawidłowa, wówczas nie jest obowiązany do poszukiwania dalszych dowodów. Organ odwoławczy nie jest ponadto związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, co upoważnia organ odwoławczy do odmiennej oceny zebranych prawidłowo dowodów, niż uczynił to organ pierwszej instancji. Również w tym przypadku organ odwoławczy nie jest obowiązany do gromadzenia dowodów i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na materiale zawartym w aktach sprawy administracyjnej (pisze o tym: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 580; A. Wrobel: Komentarz do art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. LEX Omega 43/2011). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie, przy zastosowaniu zasady swobodnej oceny dowodów, organ odwoławczy dokonał częściowo odmiennej oceny prawidłowo zebranych przez organ pierwszej instancji dowodów w sprawie. Akceptacja przez Sąd I instancji tak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni uzasadniona i nie narusza wskazanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. W punkcie drugim petitum skargi kasacyjnej znalazł się zarzut naruszenia przez WSA w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd I Instancji naruszenia procedury przez organ administracji, a polegającego na wydaniu przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzji na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie. Art. 139 k.p.a. stanowi, że: "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny." Zarzut ten nie znajduje uzasadnienia w stanie tej sprawy. Należy podkreślić, iż swoją decyzją organ pierwszej instancji omówił skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na rok 2008. Organ odwoławczy natomiast po rozpatrzeniu odwołania w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. W doktrynie podkreśla się, iż z wykładni językowej art. 139 k.p.a. mogłoby wynikać, że zakaz reformationis in peius oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się". W rezultacie zakazem tym objęta byłaby każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca odwołania, w szczególności decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy negatywna dla strony decyzję organu pierwszej instancji. "Tymczasem zakres tego zakazu jest niewątpliwie węższy i wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia.(...). <>, o której mowa w art. 139, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W tej kwestii nie jest natomiast miarodajne żądanie odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca żądania strony byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej, np. decyzja utrzymująca w mocy zaskarżona decyzję." (por.: A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. LEX Omega 43/2011). Trzeci punkt petitum skargi kasacyjnej zawiera zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności lub niezasadności zgłoszonych przez stronę zarzutów (brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze) odnośnie spełnienia przez nią i warunków uprawniających do żądania dopłat do gruntów rolnych, w szczególności poprzez pominięcie oceny czy posiadane przez skarżącego grunty spełniały warunek utrzymywania zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, a także poprzez brak wskazanie które ustalenia faktyczne organów administracji Sąd I instancji uznaje za prawidłowe, co uniemożliwia kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny. Art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że: "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Powołany przepis określa zakres działania sądów administracyjnych. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Natomiast art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje wymogi jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wskazane tam elementy. Co do zarzutu nieodniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanych płatności do spornych działek rolnych, a wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.; dalej jako ustawa o płatnościach) należy stwierdzić, iż Sąd I instancji podzielił w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie spełnił jednej z tych przesłanek, tj. nie spełnił warunku posiadania i użytkowania gruntów w postaci spornych działek na dzień 31 maja 2008 r. Niespełnienie tego warunku jest okolicznością wystarczającą w świetle unormowań zawartych w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach do wydania rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności. Badanie pozostałych warunków oraz innych okoliczności wskazywanych przez skarżącego, takich jak np. w czyim faktycznie władaniu te sporne grunty pozostawały, WSA uznał za bezprzedmiotowe wskazując, iż wszystkie trzy przesłanki z art. 7 ust. 1 ustawy musza być spełnione kumulatywnie, a zatem brak spełnienia choć jednej z nich prowadzić musi do odmowy przyznania wnioskowanych płatności. Wprawdzie zdaniem NSA Sąd I instancji mógł odnieść się bardziej szczegółowo także do pozostałych zarzutów skargi i można to uznać za pewne uchybienie zasadom sporządzania uzasadnienia wyroku wskazanym w art. 141 § 4 p.p.s.a., ale uchybienie to, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie miało istotnego wpływu na wynik tej sprawy. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.