VIII SA/Wa 52/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku oddala skargę. Syg.akt VIII SA/Wa 52/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku, nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. biorąc za podstawę art. 105 ust.1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy prowadzenia przez B.S. robót budowlanych na działkach o nr [...] i [...] we wsi Z. gmina P. umorzył postępowanie w sprawie. Organ w uzasadnieniu decyzji podnosił, że wznowienie punktów granicznych w przedmiotowej sprawie nie mogło mieć wpływu na postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych, ponieważ nastąpiło to w okresie późniejszym niż wydanie decyzji pozwolenia na budowę. Z uwagi na to, że inwestor dopełnił wszelkich obowiązków związanych z rozpoczęciem robót budowlanych (uzyskanie pozwolenia na budowę, wytyczenie geodezyjne obiektu w terenie, prowadzenie dziennika budowy), organ uznał, że nie znajduje podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 roku, nr [...] – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc za podstawę art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej jako prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania J.P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2009 roku, nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie prowadzenia przez B.S. robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] położonych we wsi Z. – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. W uzasadnieniu organ wskazywał, że przeprowadzono kontrolę co do prawidłowości realizacji budowy budynku gospodarczego na działkach [...] i [...] w Z. przez inwestora B.S. na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] marca 2008 roku. W wyniku kontroli ustalono, że według planu zagospodarowania działki budynek gospodarczy winien być usytuowany 3 metry od granicy działki J. P. Przedmiotowy budynek jest realizowany w odległości 1,5 – 1, 9 m od istniejącego ogrodzenia. Organ pierwszej instancji uznał, że ze względu na sporne granice nie ma możliwości ustalenia czy budynek jest realizowany zgodnie z planem zagospodarowania działki. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku umorzył postępowanie w sprawie prowadzenia przez B.S. robót budowlanych na działkach [...] i [...] w wsi Z. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożył J. P. Organ odwoławczy uznał, że z analizy akt sprawy wynika, iż przedmiotowy budynek został posadowiony niezgodnie z projektem zagospodarowania działki. Zgodnie z załączoną dokumentacją budynek powinien być zlokalizowany w odległości 3 metrów od granicy z działką sąsiednią, należącą do J.P. Przeprowadzone podczas kontroli pomiary wykazały, że budynek został zlokalizowany w odległości 1,5 – 1,9 metra od istniejącego ogrodzenia. Nadto organ odwoławczy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nie uzasadnił w sposób wyczerpujący podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się organ oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji brak jest wyjaśnienia, które winien przedstawić organ w związku z wyżej cytowanym przepisem prawnym. Z tego też względu nie wiadomo, czym kierował się organ uznając, iż budynek gospodarczy został posadowiony zgodnie z projektem zagospodarowania działki. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc za podstawę art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględniając w całości skargę B. S. – uchylił decyzję własną nr [...] z dnia [...] listopada 2009 roku i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 roku. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie decyzji Starosty G. - pozwolenia na budowę, nr [...] z dnia [...] marca 2008 roku. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin wynika, że według planu zagospodarowania działki budynek gospodarczy winien być usytuowany 3 metry od granicy działki J.P. Przedmiotowy budynek jest realizowany w zmiennej odległości 1,5 – 1,9 m od istniejącego ogrodzenia. W ocenie organu, w zaskarżonej decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z [...] lipca 2009 roku w sprawie prowadzenia robót budowlanych na działkach [...] i [...] położonych we wsi Z. i przekazującej organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia przedwcześnie przyjął, że przedmiotowy budynek gospodarczy zlokalizowany jest niezgodnie z planem zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] marca 2008 roku. Organ odwoławczy w wyniku ponownej analizy materiału dowodowego uznał, że budynku gospodarczego nie można uznać za wybudowanego niezgodnie z projektem zagospodarowania działki, gdyż w rzeczywistości inwestor nie odstąpił od warunków pozwolenia na budowę. Potwierdza to załączona do skargi mapa inwentaryzacji budynku. Organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że odległość od budynku do ogrodzenia wynosi około 1,5 – 1,9 m, jednakże należy wskazać, iż ogrodzenie od strony skarżącej nie jest zlokalizowane w granicy i przebiega w odległości około 1,5 m za ogrodzeniem działek [...] i [...] od strony J. P. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego należy przyjąć, że budynek gospodarczy został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł J. P. Przedmiotowej decyzji zarzucał : 1) naruszenie przepisów art. 7 i art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony skarżącej czynnego udziału i możliwości wypowiedzenia się co do nowych dowodów przyjętych za podstawę do uchylenia decyzji. 2) naruszenie art. 107 k.p.a., który wymaga aby uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodów których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy prawnej. Nie oceniono wartości dowodowej mapy inwentaryzacyjnej, którą wykorzystano w postępowaniu odwoławczym. W uzasadnieniu podnosił, iż organ odwoławczy za podstawę rozstrzygnięcia przyjął mapę zamieszczoną w punkcie 7 protokołu wznowienia znaków granicznych sporządzoną przez geodetę G.G. – F.i przyjętą do zasobu geodezyjnego w dniu [...]listopada 2009 roku. Przedmiotowemu dokumentowi zarzucał uchybienia formalne i prawne. 1) na protokole dokonano licznych odręcznych skreśleń i dopisków, które nie zostały wymienione w punkcie 9 protokołu. Nie wskazano kto i kiedy dokonał tych poprawek; 2) tytuł protokołu wskazuje, że dotyczy on wznowienia znaków granicznych, podczas gdy z treści, poza punktem 1 jest mowa o wyznaczeniu punktów granicznych 3) w jego treści nie wskazano, stosownie do art.39 ustawy jakie okoliczności w tym przepisie wymienione wystąpiły, że uzasadnionym było przeprowadzenie wznowienia znaków granicznych 4) art.39 ustawy nie daje podstawy prawnej do nowego wyznaczenia granic działki jakiego dokonano w punkcie 7 protokołu. Z tego też względu, zdaniem skarżącego nie zaistniały podstawy prawne do uznania sporządzonego protokołu jako spełniającego wymogi wynikające z art. 39 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Podnosił, że istnieje rozbieżność pomiędzy linią granicy wynikającą z usytuowania znaków granicznych w ogrodzeniu trwałym, a opisem granicy w protokole ,,wznowienia’’. Jego zdaniem, w przypadku istnienia sporu granicznego pomiędzy stronami dyskwalifikuje to protokół wznowienia jako dokument stanowiący podstawę do opracowania geodezyjno- kartograficznego określającego przebieg granicy inny, niż wynikający z dotychczasowej ewidencji gruntów. Argumentował, że tej okoliczności faktycznej organ nie dostrzegł i nie wyjaśnił, czy taki spór istnieje. Podnosił, że przyjęcie tego dokumentu do zasobu geodezyjno – kartograficznego winno być uzasadnione. Uważał, że przyjęcie dokumentacji do zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji. Biorąc pod uwagę datę przyjęcia tego dokumentu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, organ II instancji winien odnieść się co do wartości dowodowej tego dokumentu w sprawie dotyczącej prawidłowości wyznaczenia budynku w 2008 roku i dokumentacji pozwolenia na budowę wydanej inwestorowi w marcu 2008 roku. Brak tej oceny czyni wadliwym uzasadnienie decyzji, czym narusza przepis art. 107 k.p.a. W dalszej części skarżący wskazywał, że doszło do naruszenia art. 104 k.p.a. Podnosił, że decyzja administracyjna jest prawidłowa i obowiązuje tylko wtedy gdy została podjęta i wydana przez właściwy organ, we właściwym trybie i na podstawie właściwych przepisów. Uchylając decyzję nr [...] przed jej uzewnętrznieniem stronie, poprzez skuteczne doręczenie, organ II instancji doprowadził do sytuacji, w której zgodnie z art. 107 k.p.a. nie można jej uznać za wydaną. Jeżeli zaś nie została skutecznie wydana, nie mogła być przedmiotem uchylenia w kolejnej decyzji tego organu. Kolejnym zarzutem stawianym przez skarżącego było nieuwzględnienie poczynionych przez organ I Instancji ustaleń, że odległość przedmiotowego budynku do ogrodzenia jest inna, niż w projekcie zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę. Biorąc za wyznacznik ogrodzenie działki nr [...], bez względu na przebieg granicy pomiędzy działką [...] i [...], budynek według przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organ I Instancji został rozmieszczony niezgodnie z przepisami prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga J. P. nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 , poz.1269) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności, istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1981 roku, S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). W ocenie Sądu stawiane zaskarżonej decyzji zarzuty nie podważyły jej legalności i jako takie nie zasługiwały na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego, w związku z wnioskiem skarżącego było sprawdzenie, czy prowadzone przez inwestora B. S. prace budowlane na działkach [...] i [...] położonych we wsi Z., przy budynku gospodarczym i budynku przechowalni owoców - na podstawie ostatecznej decyzji Starosty G. nr [...] z dnia [...] marca 2008 roku – pozwolenie na budowę, w sposób istotny nie odbiegają od ustaleń i warunków określonych w tej decyzji. Takie postępowanie jest prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej jako prawo budowlane). Kwestią podnoszoną i kwestionowaną przez skarżącego, jako właściciela sąsiedniej działki było usytuowanie budowanych obiektów od granicy z jego działką. Kwestie usytuowania obiektów budowlanych od granicy działki sąsiedniej w niniejszym przypadku regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 2 do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć, między innymi – cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego wskazuje, że projekt budowlany powinien zawierać, między innymi projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnej odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Jak wynika z załączonych map zagospodarowania terenu dotyczących budynku gospodarczego i budynku przechowalni owoców, stanowiących część składową projektu budowlanego przedmiotowe budynki winny być usytuowane w odległości 3 metrów od granicy z działką skarżącego nr [...]. Z przedłożonych map jednoznacznie wynika, że ogrodzenie pomiędzy działkami inwestora, a działką skarżącego J. P. nie biegło po linii granicy pomiędzy tymi działkami. Pomiary dokonane podczas oględzin wskazywały na odległość mniejszą niż wymagane 3 metry z tym, że była to odległość od ogrodzenia, które jak pokazują mapy projektu zagospodarowania terenu dla tych obiektów nie stanowiło linii granicznej, a linia graniczna pomiędzy działkami biegła poza ogrodzeniem w kierunku działki skarżącego w odległości około 1,5 metra. W tym kontekście niezasadne okazały się zarzuty skarżącego, że inwestor nie dochował wymaganych odległości, ponieważ granica pomiędzy działkami biegnie wzdłuż ogrodzenia. Zarzuty stawiane przez skarżącego, iż organ rozpoznający sprawę nie poddał ocenie przedmiotowych map zagospodarowania terenu, które nie oddają prawidłowego przebiegu granicy między ich działkami, nie można uznać za trafne. Jak już Sąd podnosił, przedmiotowe projekty zagospodarowania terenu działki są częścią składową projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] marca 2008 roku, nr [...] roku został zatwierdzony projekt budowlany odnośnie budynku gospodarczego i budynku przechowalni owoców, gdzie we wskazanych projektach zagospodarowania działki przedstawiono usytuowanie tych obiektów w stosunku do przedstawionej tam granicy działki skarżącego i działek inwestora B. S. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2006 roku, II OSK 520/05, LEX nr 194372). Tak więc, w niniejszym postępowaniu, organ nie mógł weryfikować prawidłowości projektów zagospodarowania działki, w tym przebiegu przedstawionej tam granicy, z innej decyzji administracyjnej (zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę). Taka kontrola mogłaby mieć miejsce tylko w przypadku weryfikacji decyzji nr 283/2008 z dnia [...] marca 2008 roku w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego. Należy zgodzić się z organem, że jako organ nadzoru budowlanego nie miał kompetencji do rozstrzygania sporu co prawidłowego przebiegu granicy pomiędzy działkami inwestora i skarżącego. Organ w tym postępowaniu miał ustalić, czy budowane obiekty są usytuowane zgodnie z projektem zagospodarowania terenu jako częścią projektu budowlanego. Zarzuty, co do nieprawidłowej odległości usytuowania obiektów od ogrodzenia nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ istotną kwestią w sprawie była odległość tych obiektów od granicy wynikającej z projektów zagospodarowania działek. W części należy podzielić zarzuty skarżącego, co do braków uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne prowadzone przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dotyczyło robót budowlanych prowadzonych przez B. S. na działkach nr [...] i [...]. Jak wynika ze zgromadzonego materiału, inwestor prowadził roboty budowlane do dwóch obiektów budowlanych – budynku gospodarczego i budynku przechowalni owoców. W związku z tym, należy uznać, że organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie prowadzenia robót obu obiektów budowlanych. Organ odwoławczy, po weryfikacji swojej decyzji w trybie autokontroli utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Tak więc, organ w uzasadnieniu decyzji odnosząc się tylko do usytuowania budynku gospodarczego i braku odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę nie uczynił takiej oceny w stosunku do budynku przechowalni owoców. Jednocześnie utrzymując decyzję organu I Instancji w mocy, zaakceptował rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tak sporządzone uzasadnienie nie spełnia w pełni wymagań stawianych przez przepis art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co prawda uzasadnienie decyzji stanowi wypełnienie zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a., ale zgromadzony materiał dowodowy – projekt zagospodarowania działki, protokół oględzin pozwalają uznać, iż w stosunku do obu obiektów nie doszło do istotnego odstępstwa od decyzji – pozwolenia na budowę w zakresie sytuowania obiektu na gruncie. Tak więc, mimo uchybień uzasadnienia decyzji, jej rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Nie można uznać trafności zarzutu stawianego przez skarżącego co do braku podstaw weryfikacji decyzji w trybie autokontroli. Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W tej sprawie organ po wniesieniu skargi przez B. S. skorzystał z wyżej cytowanego przepisu uwzględniając wniesioną przez nią skargę. Tak więc, twierdzenia skarżącego o braku podstaw do weryfikacji skargi w tym trybie nie znajdują uzasadnienia. Rozważania skarżącego dotyczące postępowania rozgraniczeniowego, jego rodzajów i sposobów przeprowadzenia nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznaje za prawidłowe wydanie przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania. Gdy organ nadzoru budowlanego, w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uzna, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien umorzyć swoje postępowanie albowiem przepis art. 51 prawa budowlanego nie daje materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w tej kwestii. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2008 roku, syg. akt II OSK 2042/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29 października 2008 roku, syg. akt II SA/Po 242/08, LEX nr 50983). Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie.