VII SA/Wa 554/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi S. J. i K. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. R.i J. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], umarzającej wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], zmieniającej decyzję własną z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą S. i K.J. pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr [...] w L. przy ul. G. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 kpa. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Badając decyzję w postępowaniu nadzorczym organ zobligowany jest sprawdzić, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 kpa, skutkująca koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, o którym decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Oznacza to, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i jego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty, nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. W niniejszej sprawie kontrolowaną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Prezydent Miasta L. zmienił, na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, własną decyzję z dnia [...] maja 2008 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą S. i K. J. pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr ew. [...]. Decyzja, jak określił organ, zatwierdzała istotne odstępstwo od zatwierdzonego pierwotnie projektu budowlanego w zakresie wysokości projektowanego budynku garażowego, którego wysokość po zmianie ustalono na 3m. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego możliwość uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego, opiera się nie na wadliwości samej decyzji, która, należy domniemywać, jest pozbawiona wad określonych w art. 156 § 1 kpa, lecz wynika z postępowania inwestora, który chce w sposób istotny odstąpić od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia do zgodności decyzji pierwotnej z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie obniżenie kontrolowaną decyzją wysokości górnej krawędzi dachu z 3,82 m do 3 m, czyli do wysokości określonej w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2007 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nastąpiło już na etapie realizacji inwestycji, w celu dostosowania decyzji o pozwoleniu na budowę z ustalającą dla tej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że kontrolowana decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 36a Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił jednocześnie, iż organ I instancji – Wojewoda [...], stwierdziwszy niezgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, winien zweryfikować decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2008 r. we właściwym trybie. Tym trybem nie jest także zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa, gdyż przepis ten nie służy weryfikacji wadliwych rozstrzygnięć. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 kpa organ wyjaśnił, że w sprawie zachodzi przesłanka wyłączająca zastosowanie zasady reformationis in peius, bowiem decyzja organu I instancji rażąco narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż prowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli S. i K. małżonkowie J. Decyzji zarzucili naruszenie: • art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2009 r., wskazująca jako podstawę prawną art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego dotknięta jest wadą nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, gdy tymczasem decyzja ta znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawnych, a za jej wydaniem przemawiał zarówno interes społeczny jak i interes stron, a nadto, mimo błędnej podstawy prawnej, decyzja zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie merytoryczne, • art. 156 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, mimo, iż decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2009 r. o zmianie pozwolenia na budowę została wykonana i tym samym wywołała nieodwracalne skutki prawne. • Art. 157 § 3 poprzez jego niezastosowanie, mimo, iż w sprawie zaistniały podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2009 r., • Art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez brak wykazania przez organ II instancji w sposób bezsporny, ze decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. o zmianie pozwolenia na budowę w sposób rażący narusza prawo, • art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez brak wykazania przez organ II instancji w sposób bezsporny, że kontrolowana decyzja o zmianie pozwolenia na budowę wywołuje skutki społeczno-gospodarcze nie dające się pogodzić z zasadą praworządności. Wyjaśnili, że w trakcie budowy garażu właściciele nieruchomości sąsiedniej A.R.i J. B. zgłosili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zastrzeżenie realizowania budowy niezgodnie z wydaną wcześniej przez Prezydenta Miasta L. decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2007 r. nr: [...]. Zarzut dotyczył maksymalnej wysokości budynku, którą zgodnie z decyzją warunkach zabudowy ustalono na 3 m., tymczasem decyzja, na podstawie której zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę, przewidywała wysokość garażu do 3,8 m. W tej sytuacji Prezydent Miasta L., stwierdzając rozbieżności pomiędzy ostateczną decyzją o warunkach zabudowy a decyzją o pozwoleniu na budowę zainicjował spotkanie wszystkich uczestników postępowania, a następnie wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. o zmianie pozwolenia na budowę, co doprowadziło do zgodności z ustalonymi warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie tj. realizacja inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, rozbieżności pomiędzy pozwoleniem na budowę a ostateczną decyzją o warunkach zabudowy w zakresie wysokości budynku oraz zgoda stron postępowania, uzasadniały wydanie decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 155 kpa. Błędne powołanie przez Prezydenta Miasta L. podstawy prawnej decyzji (art. 36a Prawa budowlanego zamiast art. 155 kpa) nie oznacza, zdaniem skarżących, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem nie stwierdził, aby naruszała ona przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podkreślić, na co zasadnie zwrócił uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania zwykłego, w którym wydana została weryfikowana decyzja. Celem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja ta nie jest obarczona kwalifikowaną wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji z dnia 19 stycznia 2009 r., wyraża zasadę, iż istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, lub innych warunków pozwolenia na budowę, jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zasada ta wyklucza odejście przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego może być wydana jedynie przed dokonaniem przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Prezydenta Miasta L. kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją nie zatwierdził przewidywanych przez inwestora istotnych odstępstw od projektu budowlanego, ale w istocie doprowadził decyzją o pozwoleniu na budowę do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wysokości garażu. Oznacza to, że decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który w tak ustalonym stanie faktycznym nie mógł mieć zastosowania. Odnosząc się do argumentacji skargi na wstępie należy wyjaśnić, że art. 36a Prawa budowlanego stanowi samodzielną podstawę prawna wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 kpa i tym samym wyklucza stosowanie art. 155 kpa. Wydanie tej decyzji następuje na wniosek inwestora i podobnie jak pozwolenie na budowę nie jest uzależnione od zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2006 r., II OSK 97/06, niepublikowany, oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2006 r. II OSK 84/06, niepublikowany). Niezasadny jest także zarzut braku wykazania przez organ odwoławczy kwalifikowanej wadliwości kontrolowanej decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa. Przypomnieć należy, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. IIIARN 13/94, OSN z 1994 r. z.3 poz. 36) Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie budzi wątpliwości, a zatem nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W niniejszej sprawie, w ocenie sądu, Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego niewadliwe uznał, iż decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2009 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż spełnione zostały wskazane wyżej przesłanki. Nie można zgodzić się także z twierdzeniami skargi, iż kontrolowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, w związku z czym organ miał obowiązek zastosować art. 156 § 2 kpa. Nieodwracalność skutków prawnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozumiana jest jako sytuacja, w której nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego poprzedniego, ze względu na to, że przestał istnieć przedmiot, którego dotyczyło prawo lub podmiot utracił zdolność do zachowania tego prawa lub też wygasłą instytucja stanowiąca źródło prawa (KPA Komentarz, B. Adamiak, J Borkowski wyd. C.H BECK z 2000 r., s. 652) Wybudowanie garażu nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, dlatego też brak było podstaw do zastosowania art. 156 § 2 kpa. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.