II GZ 105/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Kazimierz Brzeziński po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt III SO/Gd 1/10 w zakresie wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w sprawie z wniosku W. P. o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w przedmiocie skierowania na leczenie uzdrowiskowe postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt III SO/Gd 1/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., na wniosek W. P. wymierzył Dyrektorowi Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. grzywnę w kwocie 500 złotych z powodu nieprzekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi. W uzasadnieniu Sąd podał, że w dniu 1 października 2009 r. do Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. wpłynęła skarga W. P. z dnia 28 września 2009 r., przekazana temu organowi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., do którego skarga została wniesiona z pominięciem organu administracji publicznej. Sąd wyjaśnił, że z odpowiedzi organu na wniosek o ukaranie go grzywną wynika, że Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. uznał, iż przekazana przez Sąd skarga przesłana została celem jej rozpatrzenia zgodnie z właściwością. W dniu 18 listopada 2009 r. organ poinformował W. P. o podtrzymaniu dotychczasowego stanowiska w jej sprawie. W dniu 29 stycznia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wpłynął wniosek W. P. o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że trzydziestodniowy termin na przekazanie skargi właściwemu sądowi administracyjnemu wraz z aktami i odpowiedzią na skargę zaczął biec od dnia doręczenia skargi organowi, tj. od dnia 1 października 2009 r., a upłynął 31 października 2009 r. Do chwili rozpatrywania wniosku skarżącej o ukaranie organu grzywną Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. nie przekazał Sądowi skargi W. P.. Sąd uznał, że wniosek skarżącej jest w pełni zasadny, bowiem organy administracji publicznej nie mogą w zastępstwie uprawnionego do kontroli działalności administracji publicznej sądu administracyjnego same dokonywać formalnej ani merytorycznej oceny skarg. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie podając w uzasadnieniu, że nie ma wątpliwości, iż żądanie skarżącej nie mieści się w zakresie spraw, w odniesieniu do których jest on upoważniony do wydawania decyzji. Organ podał, że pismo, którego uchylenia żąda skarżąca, ma jedynie charakter informacyjny i nie zawiera elementów, które powinna zawierać decyzja administracyjna. W związku z powyższym organ uznał, że skarga W. P. jest niedopuszczalna i dlatego nie przekazał jej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot zaskarżenia w postępowaniu o wymierzenie grzywny organowi został określony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia jest zatem niezastosowanie się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Aby rozpocząć taką kontrolę, sąd musi bowiem posiadać materiały konieczne do jej przeprowadzenia i świadomość, że skarżący wszczął postępowanie (zob. W. Sawczyn, glosa do postanowienia WSA w G. z dnia 19 listopada 2007 r., sygn. akt II SO/Gd 5/07, OSP 2009, zeszyt 7-8, s. 547). Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny. Jedyną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. jest niewypełnienie przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie określonym w tym przepisie (P. Brzozowski, glosa do postanowienia NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06, Lex/El 2007). Grzywna spełnia funkcję dyscyplinującą, która polega na przymuszeniu organu do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Funkcja ta aktualizuje się zatem wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W wymiarze indywidualnym ukarany organ będzie chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych. W niniejszej sprawie trzydziestodniowy termin na przekazanie przez organ skargi do Sądu wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami sprawy upływał z dniem 31 października 2009 r. Skoro zatem skarga nie została w tym terminie przekazana, czego organ nie kwestionuje, zasadnie Sąd I instancji wymierzył temu organowi grzywnę. Na zmianę tej oceny nie mogły wpłynąć podnoszone przez Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w zażaleniu okoliczności odnośnie niezaskarżalności tego typu aktów do sądu administracyjnego. Należy bowiem podkreślić, że organ za pośrednictwem którego została wniesiona skarga, zawsze zobowiązany jest przekazać ją do sądu administracyjnego. Powinien to uczynić w terminie przewidzianym w art. 54 § 2 p.p.s.a., niezależnie od tego czy skargę uznaje za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność lub bezczynność organu. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego rozstrzyga wyłącznie ten sąd a nie organ, za pośrednictwem którego omawiany środek zaskarżenia jest wnoszony. Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. To nie organ lecz sąd, ocenia przekazaną mu skargę pod względem formalnym, także w zakresie jej ewentualnej dopuszczalności. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.