I SA/Wa 409/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska WSA Joanna Skiba Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Z.F. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i uchwały organów Politechniki [...] oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. W dniu 12 września 2008 r. do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego wpłynął wniosek Z. F. z dnia 8 września 2008 r. (dalej powoływany jako skarżący) o stwierdzenie nieważności decyzji Senatu [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. o powołaniu w drodze wyboru Uczelnianej Komisji Wyborczej (dalej UKW) oraz stwierdzenie nielegalności jej działania i nieważności jej decyzji, uchwały [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. o podziale liczby elektorów UKW na kadencję 2008-2012 przyjmującej stanowisko UKW w sprawie biernego prawa wyborczego, decyzji Rektora [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie unieważnienia wyborów rektora i innych organów [...] na kadencję [...]. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 76/09, po rozpoznaniu skargi skarżącego na bezczynność, zobowiązał Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do rozpoznania wniosków o unieważnienie decyzji i uchwały organów uczelni w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. 3. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji i uchwały organów [...] objętych wnioskiem z dnia 8 września 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.; dalej powoływana jako Prawo o szkolnictwie wyższym), daje podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego wyłącznie dla właściwych organów danej szkoły wyższej (rektora lub senatu uczelni), rozstrzygnięcie nadzorcze właściwego ministra dotyczy interesu prawnego określonej uczelni i kompetencji jej organów, czyli rektora lub senatu, do podejmowania aktów prawnych o charakterze ogólnym, a nie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie innego podmiotu prawnego. Wniosek osoby fizycznej należy potraktować jako informację o ewentualnych nieprawidłowościach w uczelni. Postępowanie może być wszczęte dopiero wtedy, gdy wniosek pochodzi od legitymowanego podmiotu. W związku z tym, że skarżący nie jest stroną, ani jej przedstawicielem czy pełnomocnikiem, to nie posiada on uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i uchwały organów [...], objętych wnioskiem z dnia 8 września 2008 roku. Organ wyjaśnił również, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji i uchwały, objętych wnioskiem z dnia 8 września 2008 r. 4. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powołaną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Zdaniem skarżącego ani art. 36 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, ani żaden inny przepis nie stwierdza, kto może złożyć wniosek o unieważnienie uchwały organu kolegialnego lub decyzji. 5. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanych przez skarżącego aktów. W uzasadnieniu decyzji Minister ponownie wyjaśnił, że przepis art. 36 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym daje podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego wyłącznie dla właściwych organów danej szkoły wyższej (rektora lub senatu uczelni). Wniosek osoby fizycznej należy potraktować jako informację o ewentualnych nieprawidłowościach w uczelni. Organ podniósł, że postępowanie może być wszczęte dopiero wtedy, gdy wniosek pochodzi od legitymowanego podmiotu. W związku z tym, że skarżący nie jest stroną, ani jej przedstawicielem czy pełnomocnikiem, to nie posiada uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i uchwały organów [...], objętych wnioskiem z dnia 8 września 2008 r. Ponadto Minister wyjaśnił, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji i uchwały, objętych wnioskiem z dnia 8 września 2008 r. Stosownie do § 68 pkt 7 i 8 statutu [...], stwierdzenie nieważności wyborów w przypadku nieprawidłowego ich przebiegu, a także rozstrzyganie wątpliwości dotyczących spraw związanych z przebiegiem wyborów należy do kompetencji UKW. Nie ma zatem podstaw do kontroli komisji wyborczych w uczelniach, gdyż nie są one organami uczelni. Brak jest podstaw prawnych do ingerencji w proces wyborczy na uczelni; ingerencja taka, nawet polegająca na ocenie sytuacji, stanowiłaby naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej autonomii uczelni. Uniezależnienie wyborów władz danego podmiotu od decyzji jakiegokolwiek organu administracji publicznej jest podstawą jego autonomii. Natomiast w kwestii pojęcia "nieosiągnięcia wieku emerytalnego" organ wskazał, iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, każdy podmiot stosujący prawo jest zobowiązany do dokonywania jego interpretacji, w tym również uczelnia. Przyjęcie w tej sytuacji określonej wykładni przepisów dotyczących biernego prawa wyborczego jest uprawnieniem uczelni, które mieści się w sferze jej autonomii. Stanowisko w sprawie biernego prawa wyborczego zajęła w dniu 18 stycznia 2008 r. m. in. Fundacja Rektorów Polskich. Natomiast Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przedstawiła komunikaty w sprawie biernego prawa wyborczego z dnia 30 stycznia 2008 r. oraz z dnia 9 maja 2008 r. Uczelniana Komisja Wyborcza [...] przyjęła do realizacji w przedmiocie definicji biernego prawa wyborczego stanowisko Fundacji Rektorów Polskich. II. Zarzuty zawarte w skardze oraz stanowisko organu 1. Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją Ministra i wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o zobowiązanie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie z wniosku z dnia 8 września 2008 r. zawierającego żądanie unieważnienie decyzji rektora [...] oraz uchwały senatu tej uczelni. Ponadto skarżący wniósł o stwierdzenie dyskryminacji tj. potraktowania go inaczej niż innego nauczyciela akademickiego będącego w analogicznej sytuacji oraz o zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając zarzuty skarżący stwierdził, że wniosek z dnia 8 września 2008 r. dotyczył decyzji i uchwał organów uczelni, a nie jak błędnie twierdzi organ komisji wyborczej. Zdaniem skarżącego art. 36 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym nie mówi nic o tym, kto może wystąpić o stwierdzenie nieważności uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora. W dalszej części skargi strona opisuje sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności uchwały Senatu [...] z dnia [...] lutego 2008 r. – w której Minister Infrastruktury unieważnił uchwałę senatu uczelni. Dla skarżącego różne działania naczelnych organów państwa w identycznej sytuacji to dyskryminacja. Zdaniem skarżącego absolutnie nie można się zgodzić z tym, że obywatel, który został pokrzywdzony decyzjami czy uchwałami uczelni nie ma prawa żądania unieważnienia tych aktów. Skarżący wskazał również, że kwestia pojęcia "nieosiągnięcia wieku emerytalnego" powinna być interpretowana zgodnie z ustawą, a nie uchwałami uczelni. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Na rozprawie skarżący dodatkowo złożył wniosek o ustalenie organu lub sądu właściwego do rozstrzygnięcia spornych kwestii poruszanych w pismach do Ministra i Prezesa Rady Ministrów. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje: 1. Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przy tym zakres kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych pod względem rzeczowym określony został w art. 3 § 2 ppsa. Przepis ten zawiera katalog skarg na wymienione w nim działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, do jakich należą: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. 2. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktów. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. 3. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowanym aktem (tj. strona postępowania zwykłego) lub podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się jego weryfikacji (por. wyroki NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, ONSA Nr 1, poz. 32, z 15 września 2000 r. IV S.A. 2328/99, nie publ.). 4. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma to, że wniosek o stwierdzenie nieważności nie dotyczy decyzji administracyjnej, ale orzeczeń państwowej szkoły wyższej, w przedmiocie powołania rektora tej uczelni, powołania Uczelnianej Komisji Wyborczej oraz podziału liczby elektorów UKW. Zgodnie z art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, wyłączenie do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego. W pozostałym zakresie stosuje się wyłącznie przepisy Prawa o szkolnictwie wyższym, które stanowią wyraz kluczowej dla funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego zasady autonomii uczelni. Zasada ta oznacza, że organy administracji państwowej mogą kontrolować i unieważniać orzeczenia organów uczelni tylko na zasadach przewidzianych w Prawie o szkolnictwie wyższym. 5. Szkoły wyższe, do których stosuje się powyższą ustawę, działają jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne. Z punktu widzenia zasad ich organizacji i funkcjonowania, w tym także trybu powoływania swoich organów, wynika że mają one charakter samorządny i korporacyjnymi. Z uwagi na prawnie gwarantowaną autonomię szkół wyższych, ich organy nie są organizacyjnie ani też służbowo podporządkowane żadnemu organowi administracji publicznej. Minister sprawuje nadzór państwowy nad uczelniami (art. 36 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym), który ma charakter wyłącznie nadzoru prawnego, czyli dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawy i jej statutu. Do zakresu nadzoru prawnego należy uprawnienie Ministra do podjęcia w ciągu dwóch miesięcy rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności uchwały senatu lub decyzji rektora. Podejmując czynności na podstawie art. 36 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, Minister nie wykonuje kompetencji wynikającej z nadrzędności organizacyjnej wobec uczelni, lecz działa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Rozstrzygnięcie Ministra w sprawie uchwały senatu lub decyzji rektora nie jest wydawane na podstawie i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jest rozstrzygnięciem z zakresu tzw. nadzoru prawnego, które podejmowane jest z urzędu wobec określonego ustawą podmiotu, podlegającego temu nadzorowi ex lege, a jego przedmiotem jest następcza (ex post) ocena prawna konkretnego, już podjętego aktu prawnego senatu lub rektora i to wyłącznie z punktu widzenia jego legalności. 6. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tych orzeczeń organów uczelni nie toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i tym samym nie jest ono objęte art. 156-159 kpa regulującymi stwierdzenie nieważności decyzji i postanowień administracyjnych. Przepis art. 36 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym nie przewiduje działania właściwego ministra na wniosek lub w odpowiedzi na skargę, złożoną przez podmiot zainteresowany wyeliminowaniem uchwały lub decyzji z obrotu prawnego. 7. Należy też dodać, że tylko do kompetencji Ministra należy ocena, czy skorzysta z uprawnień określonych w art. 36 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, a skarga na brak jego działania w tym zakresie nie przysługuje. Wyłącznie też od właściwego ministra zależy, czy po otrzymaniu skargi lub wniosku podejmie czynności co do podjętej uchwały lub decyzji, o jakich mowa w tym przepisie. Dopiero na rozstrzygnięcie Ministra w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do sądu administracyjnego, a przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji z zakresu administracji publicznej stosuje się odpowiednio. 8. Tym samym wniosek skarżącego nie mógł wywołać skutków procesowych w postaci wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanych aktów. Minister związany zaleceniami sądu administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 15 lipca 2009 r. – odmówił na podstawie art. 157 § 3 Kpa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Stanowisko to Sąd w pełni akceptuje, ponieważ tak z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych Minister nie mógł wszcząć postępowania nadzorczego. 9. Tym samym nie mają znaczenia dla sprawy wszelkie zarzuty merytoryczne dotyczące podjętych uchwał i decyzji organów uczelni w sprawie wyborów na lata 2008-2012, ponieważ ich rozpoznanie znajduje się poza kognicją sądu administracyjnego, skoro Minister nie skorzystał z instrumentu uregulowanego w art. 36 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym. Nie ma również jakiegokolwiek znaczenia wydanie rozstrzygnięcia w sprawie innej uczelni przez innego ministra – tj. Ministra Infrastruktury, gdyż ani sąd administracyjny ani organ wydający decyzje nie jest związany rozstrzygnięciami zapadłymi w innych sprawach. Kwestia odczucia przez skarżącego, że jest dyskryminowany i żąda stwierdzenia dyskryminacji w ogóle nie podlega pod jurysdykcję sądów administracyjnych. 10. Jak wskazano w pkt 1 uzasadnienia prawnego, kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do oceny legalności wymienionych w tym przepisie orzeczeń i bezczynności, a nie wskazywanie skarżącemu do jakich instytucji ma kierować kolejne pisma. Profesjonalnej pomocy prawnej osobom udzielają w Rzeczypospolitej Polskiej w takich sytuacjach w szczególności adwokaci oraz radcowie prawni. Sąd nie widzi jakichkolwiek podstaw prawnych aby wstępować w rolę, której mu ustawodawca nie przyznał. Reasumując zaskarżona decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego odpowiada prawu, a skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.