II OSK 2019/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, , po rozpoznaniu w dniu 14 października 2010 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. G.-K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I SAB/Wa 30/10 w sprawie ze skargi L. G.-K. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpatrzenia skargi na nienależyte wykonywanie zadań przez pracowników organu administracji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I SAB/Wa 30/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę L. G.-K. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpatrzenia skargi na nienależyte wykonywanie zadań przez pracowników organu administracji. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 3 kwietnia 2009 roku, skarżąca złożyła skargę w przedmiocie nienależytego wykonywania zadań przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W piśmie procesowym z 20 kwietnia 2010 roku (k. 27), pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że skarga do organu wniesiona została na podstawie art. 227 i nast. k.p.a. Odrzucając skargę jako niedopuszczalną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy, tj. w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko przypadkiem niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także przypadkiem odmowy wydania aktu o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a (decyzja, postanowienie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, interpretacje podatkowe), mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku. W ocenie Sądu pierwszej instancji, sprawa z którą skarżąca zwróciła się do organu obejmuje nienależyte wykonywanie zadań przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Nie jest to sprawa, w której Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego mógłby i powinien zająć stanowisko w trybie władczego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia, innego władczego aktu lub czynności o charakterze indywidualnym). Procedura skargowa unormowana w przepisie art. 227 k.p.a. ma cechy jednoinstancyjnego postępowania skargowego, bardzo uproszczonego, kończącego się czynnością materialno-techniczną: zawiadomieniem skarżącego o załatwieniu skargi. Skoro zaś skarga na bezczynność może dotyczyć jedynie spraw, w których organ jest władny oraz zobowiązany do zajęcia stanowiska w formie decyzji, postanowienia bądź innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to skarga L. G.-K. jako niemieszcząca się w tym katalogu jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargą kasacyjną zaskarżono w całości omówione powyżej postanowienie i wniesiono o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 7, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, przepisu art. 6 i 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez sprzeniewierzenie się zasadzie państwa prawa i odebranie skarżącej gwarantowanego ww. przepisami prawa do sądu, a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, to jest: art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. poprzez uznanie, że kognicją sądu administracyjnego nie są objęte skargi na bezczynność organu w przedmiocie skargi na niewłaściwe wykonywanie zadań przez organ administracji; art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.; dalej jako p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez niewywiązanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z powinności w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i niezweryfikowanie działalności (bezczynności) Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego pod względem zgodności z prawem pomimo dopuszczalności drogi sądowej i niedostrzeżenie zaistniałych na etapie postępowania administracyjnego uchybień przepisom prawa tj. uchybień przepisom art. 7 i art. 63 Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 8, 12, 36-38, 223 § 1, 237 k.p.a.; art. 7, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, przepisu art. 6 i 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez sprzeniewierzenie się zasadzie państwa prawa i odebranie skarżącej gwarantowanego ww. przepisami prawa do sądu; art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, choć jak wynika z uzasadnienia skarżonego postanowienia, sąd pierwszej instancji odrzucił skargę z powodu niewłaściwości sądu administracyjnego, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie mimo dopuszczalności drogi sądowej; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie, pomimo właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie i naruszenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przepisów art. 7 i 63 Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 8, 12, 36-38, 223 § 1, 237 k.p.a. poprzez bezczynność w przedmiocie skargi na niewłaściwe wykonywanie zadań przez organ administracji. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w przypadku skargi złożonej w trybie art. 227 k.p.a., stronie musi przysługiwać skarga do sądu administracyjnego – to znaczy możliwość weryfikacji zajętego przez organ stanowiska, tym bardziej, że ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia odwołania, czy zażalenia. Wynika to z zagwarantowanych konstytucją i przytaczaną konwencją prawa do sądu i dostępności do efektywnej drogi zaskarżenia naruszenia danego prawa lub wolności. Postępowanie skargowe nie kończy się wyłącznie czynnością materialno-techniczną, to jest zawiadomieniem skarżącej o sposobie załatwienia skargi. Przede wszystkim kończy się zajęciem merytorycznego stanowiska, a rozstrzygnięcie skargi jest aktem z zakresu administracji publicznej oraz dotyczy uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, tj. prawa skarżącej do skargi oraz do jej rozpatrzenia i stąd – mieści się w zakresie pojęciowym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W efekcie bezczynność organu administracji w przedmiocie rozpoznania skargi z art. 227 k.p.a. objęta jest kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odebranie możliwości zaskarżenia bezczynności organu w przedmiocie rozstrzygnięcia skargi, czyni przewidziane w art. 63 Konstytucji RP prawo do skargi prawem czysto iluzorycznym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu przed NSA, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, ponieważ podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Uregulowane w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie skargowo-wnioskowe stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego. W ramach tego postępowania realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków. Jednocześnie, ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Artykuł 233 k.p.a. wyraźnie wyłącza załatwianie pism w ramach instytucji skarg i wniosków, jeśli dotyczą one spraw indywidualnych i pochodzą od strony; pismo takie wszczyna postępowanie administracyjne (por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 233 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca łączy dwie różne instytucje: skarg i wniosków uregulowaną w kodeksie postępowania administracyjnego oraz skargi do sądów administracyjnych. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa, w jakich sprawach taka skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna. W szczególności, art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że sąd administracyjny będzie rozpoznawał skargę na bezczynność w sprawach: decyzji administracyjnych; postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także w sprawie postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie; innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Skarżąca sama określiła podstawę złożonej do organu skargi, co więcej, przyznaje, że "merytoryczne załatwienie skargi, wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej i może stać się co najwyżej podstawą ponowienia skargi" (k. 27). Zarzuty wysuwane przez skarżącą związane są z kwestią uprawnienia do otrzymania zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, wynikającego z art. 237 § 3 k.p.a. Skarżąca prezentuje pogląd, zgodnie z którym, niezałatwienie skargi w terminie – po wyczerpaniu możliwości jakie daje postępowanie administracyjne (art. 36-38 k.p.a.) – objęte jest jurysdykcją sądów administracyjnych. Brak zawiadomienia skarżącej o sposobie załatwienia skargi stanowi naruszenie uprawnienia o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przesądzając jednocześnie o możliwości zaskarżenia bezczynności organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko M. Jaśkowskiej, że stosowanie przepisów art. 36-38 k.p.a. oznacza w tym przypadku możliwość wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia. "Kwestie terminu rozpatrzenia mogą być więc kwestionowane jedynie skargą; por. postanowienie NSA z dnia 18 lutego 1997 r., III SAB 1/97, Lex nr 29038: W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, Lex nr 48017: Skargą do sądu nie jest objęte uproszczone postępowanie o charakterze administracyjnym dotyczące skarg i wniosków uregulowane w dziale VIII k.p.a. (art. 221-256 k.p.a.). W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Konsekwencją tego jest, że w tym postępowaniu nie przysługuje również skarga na bezczynność (...) Jakkolwiek na mocy art. 237 § 4 k.p.a. w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w § 1 stosuje się przepisy art. 36-38 kodeksu, to na tym kończą się możliwości wyegzekwowania od organu obowiązku udzielenia odpowiedzi, ponieważ w przypadku tej instytucji stronie nie służy prawo skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Nie przysługuje również prawo do zaskarżenia niesatysfakcjonującej odpowiedzi" (za K. Milart-Szostak, Wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawach samorządu terytorialnego, ST 2003, nr 9, s. 68; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 237 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010). Art. 221 § 1 k.p.a. wskazuje, że zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami Działu VIII k.p.a., a organy państwowe, organy samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych - rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości (223 §1 k.p.a.). Zasadny jest wyrażany w orzecznictwie pogląd, że sąd administracyjny "nie jest właściwy do rozpoznawania skarg na bezczynność w zakresie skargi powszechnej wznoszonej w trybie Działu Kpa." (postanowienie NSA z 17 września 2001 r., II SAB/Wr 17/01, niepubl., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Niezadowolenie strony ze sposobu rozpatrzenia skarg i wniosków nie jest podstawą do złożenia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ postępowanie "nie kończy się decyzją administracyjną - nie ma charakteru jurysdykcyjnego" (por. A. Matan [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II, komentarz do art. 221, teza 14). Skoro ustrojodawca osobno zagwarantował prawo składania skarg i wniosków, a tryb ich rozpatrywania "określa ustawa" (art. 63 Konstytucji RP), to znaczy Kodeks postępowania administracyjnego w Dziale VIII, to tym bardziej nie można mówić o jednoczesnym naruszeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji RP (ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw). Tryb skargowo-wnioskowy i postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne to odrębne instytucje, w różny sposób realizujące przepisy konstytucyjne. Informacja o sposobie załatwienia skargi nie jest merytorycznym załatwieniem sprawy tylko czynnością materialno-techniczną. Z tego względu, zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów Konstytucji RP i związanych z nimi przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności należy uznać za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.