I OSK 1650/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 246/10 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz Gminy Miejskiej L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 246/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] października 2009 r. Starosta L., na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), ustalił na rzecz Z. R. i H. R. oraz M. K. i S. K. odszkodowanie za grunt położony w L., oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], o pow. [...] m2, zajęty pod drogę publiczną (gminną) ul. R., na kwotę [...] zł i zobowiązał Gminę L. do wypłaty ustalonego odszkodowania. Jednocześnie odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz M. K. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina L. kwestionując wysokość odszkodowania ustaloną w oparciu o sporządzony w sprawie operat szacunkowy. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., utrzymał w mocy powyższą decyzję, podzielając ustalenia organu pierwszej instancji. Wojewoda zauważył, że Gmina L. na żadnym etapie, w tym na rozprawie administracyjnej, nie kwestionowała wysokości odszkodowania ani nie zgłaszała uwag do operatu szacunkowego. Wojewoda wskazał, że powołane w odwołaniu operaty szacunkowe sporządzone w innych sprawach nie mogą stanowić podstawy oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie. W ocenie Wojewody, operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2008 r., na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania w rozpoznawanej sprawie, został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miejska L., wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzuciła oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej przedmiotowej nieruchomości, co miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy oraz nieuzasadnienie przesłanek, którymi kierował się organ. Skarżąca podniosła, że rzeczoznawca majątkowy nie wziął pod uwagę działek o powierzchni zbliżonej do nieruchomości wycenianej, co spowodowało zawyżenie wysokości odszkodowania. Wojewoda M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wskazał, iż podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnienia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5 ww. ustawy). Ze względu na to, że decyzja wywłaszczająca jest zastąpiona przez przejęcie na własność ex lege, należy w każdym indywidualnym przypadku wydać decyzję ustalającą odszkodowanie według reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sąd podał, że wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy z dnia 12 sierpnia 2008 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z § 4 Rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy wycenie przedmiotowej nieruchomości zastosowano metodę porównawczą. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na cenę. Przy metodzie porównania parami, jaka została zastosowana w przedmiotowym operacie, porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Stosując taką metodę określania wartości nieruchomości należy wziąć pod uwagę kilka nieruchomości podobnych i tym samym kilka transakcji kupna-sprzedaży podobnych nieruchomości. Jak wynika z analizy operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości gruntowych położonych w L. przy ul. Rejmonta przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę 12 transakcji dokonywanych w latach 2006, 2007 i 2008. Na podstawie tych transakcji ustalono następnie cenę maksymalną i cenę minimalną, a w efekcie końcowym ustalono cenę 1 m2 na poziomie 479,24 zł. Zdaniem Sądu, operat szacunkowy na podstawie, którego ustalono wysokość odszkodowania został prawidłowo sporządzony zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego Sąd zważył, że skoro przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 157 ust. 2) zawierają zakaz dokonywania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na podstawie wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, to tym bardziej niezasadne wydaje się kwestionowanie prawidłowości operatu szacunkowego na podstawie wyceny w formie operatu szacunkowego dwóch innych nieruchomości, pomimo tego że są położone w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości. Każda nieruchomość jest inna, każda charakteryzuje się innymi cechami rynkowymi i sam fakt położenia w sąsiedztwie nie musi powodować ich porównywalnej wartości. W ocenie Sądu, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Sąd wskazał także, że jeżeli strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska L., reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm. i z § 36 ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 12 sierpnia 2008 r. jako prawidłowo sporządzonego podczas, gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych, co spowodowało ustalenie wartości nieruchomości według cen nieaktualnych na dzień wydania decyzji Wojewody M., co w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania; 2) naruszenie prawa materialnego – art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne uznanie że operat szacunkowy z dnia 12 sierpnia 2008 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy L.; 3) naruszenie przepisów postępowania art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody M. z dnia 11 grudnia 2009 r. nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Gmina L. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w dacie wydania zaskarżonego wyroku operat, stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania stracił ważność. Zgodnie bowiem z treścią art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 2). Decyzja organu I instancji została wydana po 14 miesiącach od chwili sporządzenia operatu, zaś decyzja organu II instancji po 16 miesiącach. Natomiast do wyceny przyjęto transakcje dokonane cztery lata wcześniej, co skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem wartości nieruchomości, a przez to także zawyżeniem wartości odszkodowania. Gmina podniosła, iż Sąd nie wziął po uwagę ustawowego obowiązku rzeczoznawcy porównania nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość wyceniana ma powierzchnię [...] m2, podczas gdy większość nieruchomości wziętych do porównań przez rzeczoznawcę jest kilka i kilkanaście razy od niej większa. Ponadto obowiązkiem rzeczoznawcy było wzięcie pod uwagę cech szczególnych nieruchomości, które wpływają na poziom ceny. W przypadku gdy dokonuje się wyceny nieruchomości położonej pod drogą publiczną taką cechą jest możliwość jej alternatywnego wykorzystania. Wiadomym jest bowiem, iż grunt stanowiący drogę publiczną nie może być w inny sposób wykorzystany. Rzeczoznawca zaś w swoim operacie wziął pod uwagę cechy, które nie różnicują w żaden sposób nieruchomości wycenianej od nieruchomości podobnych, co niezgodne jest z przepisami rozporządzenia. Ponadto operat nie zawiera danych niezbędnych dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Gmina Miejska L. podkreśliła także, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do zarzutów strony dotyczących prawidłowości operatu, a w przypadku gdyby wymagało to fachowej wiedzy, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii i zajęcie stanowiska w przedmiocie stawianych zarzutów. Mimo iż Wojewoda M. nie dokonał tych czynności, nie skutkowało to jej uchyleniem. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż nie jest trafny wyrażony w uzasadnieniu wyroku pogląd, iż organ prowadzący postępowanie w przedmiocie odszkodowania nie posiada uprawnień do wkraczania w merytoryczną treść opinii rzeczoznawcy majątkowego, jedynie może ją ocenić pod względem formalnym. Oczywistym jest, iż na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowane są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia jak i metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownym przepisem, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności, winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający zarówno warunki formalne, jak i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10). Sąd administracyjny rozpoznając więc skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym zobligowany jest zbadać czy organ prawidłowo, zgodnie z m.in. przepisami postępowania art. 77 § 1 i 80 k.p.a., dokonał oceny tego dowodu, a co za tym idzie, również sąd administracyjny winien dokonać takiej oceny. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wprawdzie przedstawił swoją ocenę co do prawidłowości sporządzonego operatu, jednakże ocena ta jest całkowicie nieprawidłowa. Sąd bowiem przyjął, wbrew treści operatu, iż rzeczoznawca oparł swoje ustalenia co do wartości szacowanej nieruchomości stosując podejście porównawcze metodą porównania parami. Natomiast z opinii wynika jednoznacznie, że rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Są to dwie różne metody określania wartości rynkowej nieruchomości i w związku z tym uznać należy, iż Sąd I instancji nie zbadał prawidłowości zastosowania przez organ przepisów dotyczących oceny tego dowodu w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd winien zbadać legalność zaskarżonej decyzji pod tym kątem, biorąc pod uwagę przedstawiony wyżej pogląd co do zakresu oceny operatu szacunkowego jako dowodu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania. Wobec takiego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania odnoszących się do przedmiotowego dowodu, nie można odnieść się do zarzutów naruszenia przez Sąd również przepisów prawa materialnego. Na marginesie dodać również należy, iż Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do kwestii udziału lub braku udziału M. K. w postępowaniu odwoławczym, chociaż stosowne ustalenia w tym zakresie były poczynione w postępowaniu sądowym. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.