I OSK 379/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 819/09 w sprawie ze skargi T. L. i K. B. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 819/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Starosta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1 - 4, art. 141 ust. 1, art. 142, art. 216 i art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) orzekł: 1) o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,0347 ha, położonej w obrębie [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parceli [...]. kat. [...], b. gm. kat. B., na rzecz G. R. w 1/2 części oraz W. W. w 1/2 części (żony i córki byłego właściciela – S. R., które na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa - Krowodrzy z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt I Ns 2309/06/K, nabyły po nim spadek). 2) o zobowiązaniu wymienionych osób do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 19.990,51 zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonej o kwotę stanowiącą różnicę wartości nieruchomości wywłaszczonej, według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu, a mianowicie: a) G. R. - do zwrotu kwoty 9.995,26 zł b) W. W. - do zwrotu kwoty 9.995,25 zł. Starosta K. określił również sposób i termin zapłaty powyższych kwot. Starosta poinformował, że decyzja rozstrzyga sprawę w stosunku do części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. w granicach parceli [...]. kat. [...], natomiast w pozostałym zakresie rozpatrzenie wniosku nastąpi w drodze odrębnej decyzji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Organ wskazał, że parcela [...]. kat. [...], stanowiąca poprzednio własność S. R., na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r.), została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...], której ostateczność stwierdzono z dniem 16 stycznia 1979 r. Z treści decyzji wynika, że przedmiotowa parcela była niezbędna Skarbowi Państwa pod zieleń parkową [...]. Na podstawie zebranych dokumentów Starosta K. ustalił, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość nie jest obciążona żadną infrastrukturą techniczną. Również z zeznań świadków wynika, że od chwili przejęcia tego terenu przez Skarb Państwa nie podejmowano na nim żadnych działań mających na celu zrealizowanie celu wywłaszczenia tj. urządzenia zieleni parkowej. W związku z tym Starosta K. uznał wnioskowaną do zwrotu nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...] zarzucając, że nie został dotrzymany art. 10 k.p.a. dotyczący zapoznania się z uzupełniającym materiałem dowodowym i terminem składania wniosków. W odwołaniu podniesiono również, że w decyzji nie zostały uwzględnione interesy spółki [...] to znaczy brak automatycznej rekompensaty za poniesione nakłady na infrastrukturę terenu, uzbrojenie oraz zabudowę, a ponadto decyzja ta zaburza funkcjonowanie miejskiego placu targowego. Wojewoda M., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na tę decyzję T. L. i K. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego. Podniesiono, że przedmiotem zwrotu jest działka nie wprowadzona do ewidencji gruntów i nie oznaczona w terenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 819/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wskazał, że organy obu instancji wadliwie przyjęły, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w niniejszej sprawie złożyli wszyscy spadkobiercy byłego właściciela, a tak się nie stało. W takiej natomiast sytuacji, nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie. Sąd wyraził swoje wątpliwości także co do ustalenia poczynionego przez organy administracyjne, że W. W. składając wniosek o zwrot nieruchomości działała w imieniu swoim i G. R. na mocy pełnomocnictwa z dnia 22 listopada 2006 r. nr Rep. [...]. Objęta bowiem niniejszym postępowaniem parcela [...]. kat. [...] nie została wprost wymieniona w treści pełnomocnictwa. W związku z tym, zdaniem Sądu, należy wyjaśnić, czy wymienione pełnomocnictwo obejmuje także objętą niniejszym postępowaniem parcelę [...]. kat. [...]. Sąd podkreślił, że taka sytuacja mogła mieć miejsce w przypadku zmiany numeracji działek. Sąd stwierdził, że prowadząc postępowanie po raz kolejny należy ustalić, czy pełnomocnictwo udzielone W. W. przez G. R. obejmowało parcelę [...]. kat. [...], a jeżeli tak, to czy oświadczenia W. W. obejmujące wniosek o zwrot tej nieruchomości oraz udzielenie pełnomocnictwa J. K. zostały złożone także w imieniu mocodawczyni G. R.. W dalszej kolejności Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rozpoznając odwołanie Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego [...] organ administracyjny naruszył art. 28 k.p.a. i 29 k.p.a. Wskazano, że wspólnicy spółki cywilnej [...] są dzierżawcami nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot, a w myśl art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. W związku z tym, zdaniem Sądu, o ile T. L. i K. B. mieli prawo do składania odwołania, o tyle błędem było rozpatrzenie przez organ drugiej instancji odwołania Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego [...], bowiem przedsiębiorstwo to, działające w formie spółki cywilnej, nie miało podmiotowości administracyjnoprawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyznał rację skarżącym, że projekt podziału działki nr [...] (w wyniku którego wydzielono zwracaną działkę nr [...] został dokonany w dniu 5 sierpnia 2008 r., zaś ustaleń dotyczących stanu jej zagospodarowania dokonano na podstawie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości przeprowadzonej w dniu 9 lipca 2007 r. Protokół nie zawiera jednak żadnego załącznika graficznego, nie opisano w nim szczegółowo mapy, która posłużyła do zidentyfikowania tej działki i nie odniesiono się do mapy katastralnej, obejmującej wywłaszczoną nieruchomość. Dlatego też dla Sądu wątpliwe jest, czy rzeczywiście wywłaszczona parcela [...]. kat. [...] została zidentyfikowana w terenie. Sąd zwrócił także uwagę na fakt, iż wywłaszczona parcela [...] kat. [...] miała powierzchnię 379 m2, a jak wynika z uzasadnienia decyzji Starosty K. parcela ta w całości weszła w skład działki nr [...], z której następnie wydzielono podlegającą zwrotowi działkę [...]. Zwracana nieruchomość ma jednak powierzchnię 347 m2, a więc jest o 32 m2 mniejsza od nieruchomości wywłaszczonej, co nie zostało w żaden sposób wyjaśnione. Sąd uznał że przy takiej różnicy powierzchni nieruchomości wywłaszczonej i zwracanej nie można przyjąć, że działka nr [...] odpowiada wywłaszczonej parceli [...]. kat [...]. W rzeczywistości zwrócono więc jedynie część wywłaszczonej nieruchomości, nie orzekając o całości żądania wnioskodawców. Zdaniem Sądu jeżeli istnieją przeszkody do zwrotu pozostałej części nieruchomości, należało orzec o tym w treści decyzji, czego nie zawiera zaskarżone rozstrzygnięcie. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto z urzędu, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty K. naruszają również obowiązki w zakresie ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zdaniem Sądu organ nie podał dokładnego źródła publikacji zastosowanych wskaźników, co uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji w zakresie waloryzacji. To zaś przesądza o wadliwości uzasadnienia decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaznaczył, że w postępowaniu administracyjnym nie można bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu, nawet jeżeli dowodem tym jest opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Fakt sporządzenia jej przez rzeczoznawcę majątkowego, nie jest sam w sobie wystarczający do uznania mocy dowodowej operatu. Dopiero bowiem po dokonaniu weryfikacji sporządzonej wyceny przez organ administracji będzie ona mogła stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu obowiązek ten nie został w niniejszej sprawie wypełniony, bowiem organy administracyjne bezkrytycznie przyjęły przedłożony przez stronę operat szacunkowy, który zawiera liczne uchybienia. Sąd wskazał, że przedstawiony operat w większości składa się z tabel, do których brak jest uzasadnienia, co sprawia, że jego odczytanie jest utrudnione. Operat nie zawiera ponadto informacji o warunkach transakcji dotyczących porównywanych nieruchomości. W związku tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że treść operatu szacunkowego nie odpowiada na pytanie, czy wskutek działań podjętych na wycenianej nieruchomości po dacie wywłaszczenia wartość tej nieruchomości uległa zmniejszeniu albo zwiększeniu. Wyliczona kwota opiera się na przyjętym przez rzeczoznawcę - bez żadnego uzasadnienia - założeniu, że zagospodarowanie nieruchomości wycenianej (utwardzenie żużlem) powoduje wzrost jej wartości. Zdaniem Sądu organy w ogóle nie oceniły przedłożonego operatu szacunkowego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył Wojewoda M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy art. 7 ,77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na ustaleniu, iż organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w ogóle nie dokonał oceny materiału dowodowego w sprawie, to jest sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęcie stanowiska Sądu prowadzi do uznania koncepcji o możliwości ingerencji organu administracji publicznej w ocenę merytoryczną wynikającą z dowodu wymagającego wiadomości specjalnych i z tego względu sporządzanego przez osobę o określonych uprawnieniach zawodowych. Wojewoda M. wskazał, że dokonał on oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, czemu dał wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w którym to uzasadnieniu podkreślił, że sporządzający rzeczoznawca majątkowy przedstawił przesłanki na jakich oparł swoje ustalenia i określił wzrost wartości nieruchomości. Tym samym nie można uznać, iż doszło do braku oceny kwestii zwiększenia wartości nieruchomości i udowodnienia wynikającej z tego wartości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w zagadnienia fachowe ze względu na brak wiedzy specjalistycznej w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania i uchylił zaskarżoną decyzję, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w pełni prawidłowo wywiódł obowiązek organu rozpoznającego sprawę poddania ocenie merytorycznej sporządzonego operatu. Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, to winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 r. sygn. I OSK 374/07). Również wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania należący do rzeczoznawcy majątkowego nie oznacza, że rzeczoznawca działa tu w sposób dowolny, gdyż w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 852/07). W związku z tym stwierdzić należy, że operat szacunkowy nie ma mocy decyzji wydanej przez właściwy organ administracji publicznej. Jest to bowiem opinia biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. Natomiast organ orzekający, na podstawie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny. Rozważania te powinny znaleźć odbicie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, o czym z kolei stanowi art. 107 § 3 k.p.a. Dodać też należy, że w przypadku istniejących wątpliwości, względnie niejasności, organ powinien zażądać od rzeczoznawcy stosownych wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Dopiero po dokonaniu weryfikacji i stwierdzeniu przez organ, że złożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy spełnia nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu wykonawczym w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, ale również opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę, sporządzonego operatu nie poddał ocenie w sposób wskazany powyżej. Zauważyć jednakże należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wskazał szereg uchybień organów administracji publicznej rozpatrujących niniejszą sprawę, nie tylko te dotyczące operatu. Sąd, wskazał bowiem, że organy dopuściły się uchybień proceduralnych nie tylko w zakresie określania wartości nieruchomości, sposobu waloryzacji kwoty odszkodowania, oraz wpływu utwardzenia działki na jej wartość, ale także nie uzasadniły jaki jest powód zmniejszenia powierzchni zwracanej nieruchomości w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej, a przede wszystkim nie stwierdzono, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a zatem czy dopuszczalny w ogóle jest zwrot przedmiotowej nieruchomości. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jeżeli powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było stwierdzenie naruszenia prawa materialnego i procesowego w kilku spornych kwestiach, to nawet stwierdzenie zasadności skargi kasacyjnej dotyczącej tylko jednego ze spornych zagadnień nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 86/06, LEX Nr 286675). Ustosunkowując się do wniosku pełnomocnika W. W. o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania należy wskazać, że Sąd kontrolował zaskarżoną decyzję w stanie faktycznym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Okoliczności podnoszone w piśmie procesowym nie mają znaczenia dla zasadności skargi kasacyjnej. Stanowią okoliczność mającą znaczenie w rozpoznaniu sprawy przez organy administracji, po uchyleniu decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.