II SA/Bd 252/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Anna Klotz ( spr ) Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010r. sprawy ze skargi E. B. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2009 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Z tą decyzją nie zgodzili się E. B. i małoletni K. K. reprezentowany przez opiekuna – W. G., wnosząc skargę do tutejszego Sądu. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2008 r. pełnomocnik skarżących wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - dokumentu nadania ziemi z dnia 9 grudnia 1954 r. wydanego S. K. Pełnomocnik wskazał, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nadane nieruchomości nie były własnością Skarbu Państwa. Sporne działki były bowiem własnością M. K. - poprzedniczki prawnej skarżących, która aż do śmierci posiadała obywatelstwo polskie. Dlatego też do nieruchomości tych nie miała zastosowania dyspozycja art. 2 ust. 1 pkt b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jedn. Dz. U z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm. -dalej jako: "dekret o reformie rolnej"), gdyż sporne działki nie mieszczą się w zakresie znaczeniowym pojęcia "nieruchomości ziemskich będących własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej, nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej". Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., stosownie do art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: "k.p.a.") przekazał według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (dalej jako: "S.K.O.") wniosek skarżących. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. S.K.O. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie organu dokument nadania ziemi nie jest decyzją administracyjną, gdyż stanowi jedynie urzędowe potwierdzenie wykonania orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w B. z dnia 21 czerwca 1946 r., które stwierdza, że S. K. otrzymała na własność nadział ziemi określony w tym dokumencie. Nie jest to zatem akt administracyjny, lecz forma rozporządzenia nieruchomością Skarbu Państwa. Ponadto organ uznał, że nawet gdyby uznać dokument nadania ziemi za decyzję administracyjną to wnioskodawcom nie służy przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności. Wynika to z faktu, że po pierwsze osoby te nie wykazały w toku postępowania, że są następcami prawnymi M. K., a po drugie ewentualne stwierdzenie nieważności dokumentu nadania ziemi nie wpływa bezpośrednio na sferę ich praw i obowiązków, co uzasadnia stwierdzenie o braku interesu prawnego wnioskodawców w przedmiotowym postępowaniu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik wnioskodawców szeroko uzasadnił dlaczego dokument nadania ziemi powinien zostać uznany za decyzję administracyjną. Wskazał, że wnioskodawcy są stroną postępowania nieważnościowego, gdyż jego wynik wpłynie na sferę ich praw i obowiązków. W jego ocenie stwierdzenie nieważności dokumentu nadania ziemi spowoduje ten skutek, że własność nieruchomości nie przeszłaby na S. K. i jej następców. Oznacza to, że własność nieruchomości "jako niepodlegającej przejęciu na cele reformy rolnej powróciłaby do M. K. i jej następców prawnych". Pełnomocnik wskazał, że normą materialnoprawną uzasadniającą legitymację wnioskodawców w postępowaniu nieważnościowym jest art. 2 ust. 1 pkt b dekretu o reformie rolnej. Skarżący, jako pozwani w osobnym procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, nie mogą, w ocenie pełnomocnika, kwestionować ostatecznej decyzji administracyjnej jaką jest dokument nadania ziemi. Sąd powszechny jest zaś nią związany. Dlatego wynik postępowania nieważnościowego będzie miał wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie cywilnej. Co do kwestii następstwa prawnego między M. K. a wnioskodawcami, pełnomocnik wyjaśnił, że zmarła M. K. jest matką zmarłego J. K., który jest ojcem E. B. i zmarłego M. K., który jest ojcem K. K.. W celu wykazania następstwa prawnego, pełnomocnik wnioskodawców wystąpił dnia 2 września 2009 r. do Sądu Rejonowego w B. o wskazanie, czy po zmarłych M. i J. K. prowadzone było postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jednak odpowiedzi nie otrzymał. Przedstawił także zdarzenia prawne dotyczące nieruchomości zapisanych w księdze wieczystej pod sygnaturami Kw 3442 oraz Kw 5838. W ocenie pełnomocnika wynika z nich, że obecnie tytuł prawny do tych nieruchomości przysługuje wnioskodawcom. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. S.K.O., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało własną decyzję w mocy. Potwierdziło, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, bo jego wynik nie będzie bezpośrednio wpływał na ich prawa i obowiązki. Uznało, że w świetle prowadzonego postępowania cywilnego, nie jest właściwe do badania kwestii własnościowych dotyczących spornych nieruchomości, gdyż naruszyłoby tym samym kompetencję sądów powszechnych. Jakkolwiek więc, w ocenie S.K.O. wnioskodawcom nie można odmówić interesu faktycznego w stwierdzeniu nieważności dokumentu nadania ziemi, to jednak nie może on być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. Brak interesu prawnego jest zaś wystarczającą podstawą do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w rozpatrywanej sprawie. W skardze na powyższą decyzję, pełnomocnik skarżących wniósł o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wywodził, że dokument nadania ziemi stanowi decyzję administracyjną a skarżący są stronami w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, gdyż wpływa ona na sferę ich praw. W odpowiedzi na skargę, S.K.O wniosło o jej oddalenie. Zaznaczyło, że argumentacja faktyczna zawarta we wniosku i skardze nie jest zgodna z ustaleniami poczynionymi w l instancji przez Sąd Rejonowy w B. w toczącym się postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd ten ustalił mianowicie, że M. K. odsprzedała nieruchomości Niemcowi K. W. W ocenie S.K.O., organ administracji publicznej nie ma podstaw do prowadzenia konkurencyjnych ustaleń w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Przy ocenie legalność zaskarżonych decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do tego, że przedmiotem kontroli sądowej są decyzje w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych. Żądanie stwierdzenia nieważności dokumentu nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1954 r. zawarte we wniosku pochodzi od podmiotów, które w dacie złożenia podania, jak również w momencie wydawania zaskarżonych decyzji nie legitymowały się stwierdzeniem nabycia spadku po M. K. Okoliczność ta jest bezsporna i potwierdzona w toku postępowania wyjaśniającego. Pismem z dnia 7 sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wezwało pełnomocnika skarżących o wykazanie następstwa prawnego pomiędzy skarżącymi, a M. K. Do dnia wydania zaskarżonych decyzji okoliczność powyższa nie została wyjaśniona przez skarżących. Natomiast żądanie zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym w związku ze złożeniem po wydaniu zaskarżonych decyzji wniosku z dnia 15 maja 2010 r. do Sądu Rejonowego w B. o stwierdzenie nabycia spadku przez skarżących po zmarłej M. K. podlega oddaleniu, gdyż okoliczność ta nie spełnia przesłanek do obligatoryjnego lub fakultatywnego zawieszenia postępowania w rozumieniu rozdziału 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a". To właśnie brak wykazania się przez skarżących dokumentem potwierdzającym stwierdzenie nabycia spadku stanowił w rozpoznawanej sprawie podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. W świetle art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ według art. 157 § 3 k.p.a. ("odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji") wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1998, s. 829). Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych. Nie może ono natomiast dotyczyć wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być bowiem dopiero wyjaśnione po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Podkreślał to wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach: "Organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.), uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a., organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt l SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145). Rozstrzygnięcia S.K.O. w rozpoznawanej sprawie odpowiadają przepisom prawa. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.) następuje w pierwszej fazie, tj. w fazie, w której bada się jedynie kwestie formalne. Dopiero jeśli więc formalne przesłanki wszczęcia postępowania zostały zachowane, a organ orzekający - po przeprowadzeniu postępowania - dochodzi do wniosku, że brak jest merytorycznych podstaw do stwierdzenia nieważności, to winien na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. odmówić stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996/4/167). Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu. Ta dalsza (nowa) faza postępowania, której celem jest wydanie decyzji o stwierdzeniu względnie odmowie stwierdzenia nieważności, rozpoczyna się z chwilą doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwsza faza, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1994 r., l SA 1143/93, ONSA 1995/3/145). W rozpoznawanej sprawie warunki formalne (podmiotowe) stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania nie zostały spełnione. Dokument nadania ziemi wydawany na podstawie § 33 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51) wręczany był nabywcom gruntu przez uprawniony organy, tj. pełnomocnika powiatowego z komisarzem ziemskim, po podpisaniu go przez te osoby. Stanowił tytuł własności nadanej działki i był podstawą dla dokonania wpisu prawa własności w księgach hipotecznych. W ocenie Sądu dokument ten jest decyzją administracyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodziło się z tym stanowiskiem w uzasadnieniu orzeczenia wydanego w II instancji. Decyzja administracyjna to jednostronna czynność (oświadczenie woli) z zakresu prawa administracyjnego. Decyzja administracyjna jako czynność prawna jednostronna charakteryzuje się tym, że dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej. Jest to dokument wydany w formie pisemnej skierowany do konkretnego adresata. Ocena natomiast kwestionowanego dokumentu nadania ziemi, który w ocenie Sądu jest decyzją administracyjną w oparciu o przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wyrażone w art. 156 kpa, należy do kolejnej fazy postępowania. Stanowisko organu w tym zakresie będzie jednak możliwe do wyrażenia, dopiero po wszczęciu postępowania w przedmiocie nieważności decyzji, o ile skarżący składając wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji wykażą się dokumentem stwierdzającym nabycie spadku. W świetle powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.