I SA/Bd 371/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.) sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Stanisława Majkut po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 02 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. J. Hotel D. K. na informację Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu w ramach działania Rozwoju usług turystycznych i uzdrowiskowych Regionalnego Programu Operacyjnego oddala skargę Pismem nadanym w dniu [...] instytucja zarządzająca poinformowała stronę skarżącą, że wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Rozbudowa Hotelu D. w M." złożony w ramach Osi Priorytetowej 6. Wsparcie rozwoju turystyki, Działania 6.2 Rozwój usług turystycznych i uzdrowiskowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007-2013 został odrzucony na etapie oceny formalnej z powodu niespełnienia Kryterium A.5 - Kompletność załączników - załączniki do wniosku są ważne i zgodne z właściwymi polskimi i unijnymi przepisami. Instytucja zarządzająca wyjaśniła, że w odniesieniu do Załącznika 2- ,,Pełna dokumentacja (kopie) z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko/raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub kopia dokumentu potwierdzającego, że dla danej inwestycji raport nie musi być sporządzony" wnioskodawca nie dołączył pełnej dokumentacji w zakresie przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto wnioskodawca nie dołączył skorygowanego Załącznika 3.1 Formularz do wniosku o dofinansowanie w zakresie OOŚ. W dniu 14 stycznia 2010 r. strona wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wyjaśniła, iż nie dostarczyła w terminie wymaganych przez Instytucję Zarządzającą RPO dokumentów ze względu na długi termin trwania procedury. W związku z uwagami Departamentu Wdrażania RPO wyrażonymi w piśmie z dnia [...]. dotyczącymi konieczności dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wnioskodawca wystąpił do Wójta Gminy Wielka Nieszawka o wydanie ww. decyzji. W dniu 15 stycznia 2010 r. do Urzędu Marszałkowskiego została dostarczona decyzja o umorzeniu postępowania wraz z postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Wnioskodawca stwierdził również, że w wyznaczonym terminie nie dostarczył poprawnie wypełnionego Załącznika 3.1, ponieważ nie posiadał wówczas dokumentów koniecznych do poprawnego wypełnienia wspomnianego załącznika. Pismem z dnia [...]. instytucja zarządzająca rozparzyła negatywnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazała, że iż zgodnie z zapisami § 7 ust. 7 Trybu składania wniosków o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007-2013 dla osi priorytetowej 6 Wsparcie rozwoju turystyki Działanie 6.2 Rozwój usług turystycznych i uzdrowiskowych (załącznik nr 2 do Uchwały Nr 24/289/09 Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 marca 2009 r.) wniosek o dofinansowanie projektu i załączniki powinny być kompletne. Nadto § 7 ust. 8 przedmiotowego Trybu mówi, że do wniosku o dofinansowanie powinny być załączone wszystkie niezbędne załączniki wymagane dla projektu zgodnie z zapisami Instrukcji wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007-2013. W dokumentacji konkursowej zawarta była "Lista załączników niezbędnych na etapie składania wniosku o dofinansowanie dla projektów realizowanych w ramach Działania 6.2" (załącznik do ww. Trybu), gdzie w pkt 2, jako jeden z niezbędnych załączników, wskazana została "Pełna dokumentacja (kopie) z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko/raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub kopia dokumentu potwierdzającego, że dla danej inwestycji raport nie musi być sporządzony", a w pkt. 3 "Formularz wniosku o dofinansowanie w zakresie OOŚ". Wskazano, iż istotą negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu był brak spełnienia wymogów z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 03 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z poźn. zm.) (dalej: ustawa UOOŚ) oraz Załącznika III dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985r. (Dz. U. L 175 z 5.7.1985). Zdaniem instytucji zarządzającej w związku z nieprecyzyjną transpozycją prawa unijnego do krajowego porządku prawnego z zakresu ocen oddziaływania na środowisko dotyczących "przedsięwzięć inwestycyjnych na obszarach miejskich" dostarczona przez wnioskodawcę decyzja o umorzeniu postępowania wydana przez Wójta Gminy W. nie spełnia wymogu dostarczenia pełnej dokumentacji w zakresie przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie organu uzyskanie ww. decyzji świadczy co prawda o podjęciu przez wnioskodawcę wspomnianej powyżej procedury naprawczej, lecz nie spełnia podstawowego celu jej przeprowadzenia, a mianowicie wykazania w sposób wyczerpujący, że przedsięwzięcie ze względu na swój rodzaj, charakter, usytuowanie oraz rodzaj i charakter oddziaływania nie może znacząco oddziaływać na środowisko. Przesłanki te wymienione zostały w art. 63 ust. 1 ustawy UOOŚ oraz Załączniku III dyrektywy OOŚ. Zdaniem instytucji zarządzającej Wójt Gminy Wielka Nieszawka we wspomnianej decyzji nie odniósł się w sposób wyczerpujący do ww. przesłanek. Ponadto w ocenie Departamentu Polityki Regionalnej na negatywna ocenę formalną wniosku o dofinansowanie projektu miał wpływ również brak przeprowadzenia prawidłowej procedury oceny oddziaływania na środowisko. Tym samym, odnosząc się do kwestii poprawności wypełnienia Załącznika 3.1 Formularza do wniosku stwierdzono, iż stanowi on jedynie instrument grupowania informacji dotyczących OOŚ i sposób jego wypełnienia nie stanowi o prawidłowości procedur środowiskowych dla danego projektu. Na informację instytucji zarządzającej strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonej informacji zarzucono, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Strona wskazała, iż zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w dokumentacji konkursowej, dołączyła jako załącznik do wniosku decyzję Wójta Gminy w W. z dnia [...] umarzającą postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Ponadto do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączono postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] wskazujące również na brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia, opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] w przedmiotowej sprawie oraz uzupełniony załącznik 3.1. "Formularz do wniosku o dofinansowanie w zakresie OOŚ". Tym samy zdaniem skarżącego spełnione zostało przedmiotowe kryterium oceny. Zakwestionowano decyzję Wójta Gminy W. , pomijając zupełnie pozostałe przedstawione przez skarżącego wymagane a wymienione wyżej dokumenty. Skarżący stwierdził, iż przyszły beneficjent nie może ponosić odpowiedzialności za treść decyzji organów administracji samorządowej czy jakiejkolwiek innej. Ponadto zdaniem strony oceniając wniosek powołano się na "przedsięwzięcia inwestycyjne na obszarach miejskich" (Urban development Project) mimo że przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie wiejskim, co zdaniem skarżącego świadczy o schematyczny podejście instytucji zarządzającej do kwestii oceny formalnej przedmiotowego wniosku. Ponadto skarżący wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju instytucja zarządzająca jest zobowiązana do uwzględniania zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach danego programu oraz zapewniania przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. W ocenie strony nie wszystkie projekty w tym konkursie potraktowano jednakowo w kwestii, która jest przedmiotem skargi. Konsekwencje więc powinien ponieść nie wnioskodawca, ale instytucja powodująca taką sytuację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego w myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa. Zaznaczyć należy, że prawem w świetle przepisów regulujących dofinansowanie projektów, jest prawo rozumiane w szerokim znaczeniu tego słowa. Obok konstytucyjnego katalogu źródeł prawa stanowionego (powszechnie i wewnętrznie obowiązującego) można wyróżnić szczególne rodzaje źródeł prawa, w postaci szeroko rozumianych norm planowania, norm technicznych oraz zaliczanych niekiedy do tego katalogu aktów w postaci różnego rodzaju regulaminów, statutów, programów itp. określanych w doktrynie jako "nieformalne źródła prawa", "swoiste źródła prawa" albo "źródła niezorganizowane" (por. L. Lewicka: Znaczenie tzw. nieformalnych źródeł prawa w działaniach administracji publicznej, w: Nowe kierunki działań administracji publicznej w Polsce i Unii Europejskiej, LexisNexis Warszawa 2009, s. 96 i podana tam literatura). Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają więc kryteria źródeł prawa w szerszym, wyżej przedstawionym znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że te akty normatywne (przepisy prawa), stanowią wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767). Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że zaskarżona informacja będąca przedmiotem skargi nie narusza przepisów prawa w sposób, który mógłby implikować jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przechodząc do tematyki spornego zagadnienia stwierdzić należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej ustawą o z.p.p.r. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 z.p.p.r. podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą albo decyzja, o której mowa w art. 28 ust. 2. W myśl zaś art. 30a ust. 1 pkt 1 z.p.p.r. umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania. Na podstawie art. 30a ust. 2 z.p.p.r. instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania. Natomiast w oparciu o ust. 3 tego artykułu pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu. W przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych (art. 30b ust. 1 z.p.p.r.). Właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c (art. 30b ust. 4 z.p.p.r.). Skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 (art. 30c ust. 2 z.p.p.r.) Uzupełnić powyższe należy o treść art. 30g z.p.p.r., z którego to wynika, że informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej. Przed przystąpieniem do omówienia spornego zagadnienia wspomnieć jeszcze wypada, że zgodnie z art. 25 pkt 1 z.p.p.r. za prawidłową realizację programu odpowiada: w przypadku programu operacyjnego - instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. Zasadnie zdaniem Sądu w stanie faktycznym sprawy podjęto negatywne rozstrzygniecie w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Za kryterium oceny formalnej złożonego wniosku przyjęto m.in. ustalenie, czy wnioskodawca dołączył do wniosku o dofinansowanie wszystkie załączniki, w tym załącznik w postaci pełnej dokumentacji z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub kopia dokumentu potwierdzającego, że dla danej inwestycji raport nie musi być sporządzony). Z kryterium tego jednoznacznie zatem wynika, że warunkiem przyznania dofinansowania projektu jest dołączenie pełnej dokumentacji z postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Przedstawienie pełnej dokumentacji oddziaływania inwestycji na środowisko zgodnie z regułami konkursu w szczególności załącznikiem nr 2 do uchwały Nr 24/289/09 Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 marca 2009 r. winno być zrealizowane na dzień złożenia wniosku i to w okresie wyznaczonym na składanie wniosków o dofinansowanie przez organizatora konkursu. Fakt ten miał być udokumentowany poprzez przedłożenie stosownego załącznika. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do w/w uchwały nabór wniosków o dofinansowanie projektu miał się odbyć w terminie od dnia 15 czerwca 2009 r. do 26 czerwca 2009 r. Z dalszej treści tego dokumentu wynika, że wnioski, które wpłyną po terminie nie będą rozpatrywane. Instytucja zarządzająca RPO dokona oceny i wyboru projektów w oparciu o kryteria stanowiące załącznik nr V do szczegółowego opisu osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007-2013. Z § 7 ust. 1 przywołanego wyżej załącznika nr 2, stanowiącego o naborze i formie składanych wniosków o dofinansowanie projektów, także wynika, że nabór trwa od dnia 15 czerwca 2009 r. do 26 czerwca 2009 r., od poniedziałku do piątku w godzinach pracy urzędu. Wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami do projektu należy dostarczyć osobiście lub przez posłańca (§ 7 ust. 3). Wniosek o dofinansowanie projektu i załączniki powinny być kompletne (§ 7 ust. 7). Wniosek o dofinansowanie projektu (formularz wniosku oraz komplet załączników) należy równocześnie złożyć w formie papierowej w dwóch egzemplarzach (oryginał wydruku wniosku i jego kopia lub 2 wydruki ) w formacie A4 (§ 7 ust. 10). Z powyższego wynika, że reguły konkursu w zakresie terminu składania wniosków, a także ich kompletności, zostały przez organizatora konkursu w sposób dokładny i szczegółowy określone. Powtórzyć jeszcze raz w tym miejscu wypada, że zasady te mają charakter normatywny – wiążą zatem wnioskodawców biorących udział w konkursie. Podkreślenia również wymaga regulacja, z której wynika, że wnioski, które wpłyną po zakreślonym terminie, tj. po upływie okresu od dnia 15 czerwca 2009 r. do dnia 26 czerwca 2009 r., nie będą rozpatrywane. Świadczy to o jednoznacznym i rygorystycznym charakterze zasad normujących przeprowadzanie konkursu. Zauważyć należy, że łagodzi nieco opisane powyżej rygory wprowadzenie do systemu regulacji dotyczących konkursu instytucji jednokrotnego uzupełnienia braków. Zgodnie z § 7 ust. 31 omawianego załącznika w sytuacji, gdy wniosek o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami wymaga uzupełnienia po pierwszej ocenie formalnej dokonanej przez Departament Wdrażania RPO Wnioskodawca składa formularz wniosku o dofinansowanie projektu i brakujące załączniki. W myśl § 11 ust. 3 na etapie oceny formalnej dopuszczalna jest jednokrotna poprawa błędów wskazanych w piśmie Departamentu Wdrażania RPO, wynikających z oceny w oparciu o kryteria formalne, z wyłączeniem kryteriów rejestracyjnych. Zgodnie z § 11 ust. 4 po dokonaniu pierwszej oceny formalnej Departament Wdrażania RPO wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji w ciągu 8 dni roboczych, od dnia otrzymania przez niego pisma z uwagami. Nieustosunkowanie się w terminie lub częściowa poprawa wskazanych uchybień spowoduje odrzucenie wniosku o dofinansowanie na etapie oceny formalnej. W stanie faktycznym sprawy obowiązkiem wnioskodawcy było dołączenie do wniosku wszystkich załączników, w tym załącznika – pełnej dokumentacji z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub kopia dokumentu potwierdzającego, że dla danej inwestycji raport nie musi być sporządzony). Pełna dokumentacja z postępowania o oddziaływaniu inwestycji na środowisko oznacza dokumenty końcowe z przeprowadzonego postępowania, a mianowicie raport lub decyzję odmowną lub umorzeniową. Takim dokumentem nie może być pismo Wójta z dnia 30 czerwca 2009 r., wskazujące skarżącemu, że winien wszcząć stosowną procedurę (złożyć wniosek o wydanie decyzji o oddziaływaniu inwestycji na środowisko), jak również informujące, że dla inwestycji umożliwiającej pobyt dla mniej niż 100 osób nie dokonuje się takiej oceny. W okolicznościach faktycznych sprawy do dnia złożenia wniosku, tj. do dnia 26 czerwca 2009 r. żądanego załącznika skarżący nie dołączył. Także, gdy został wezwany w myśl przywołanego § 11 ust. 4 do uzupełnienia braku na etapie oceny formalnej w zakreślonym terminie 8 dni braku tego w pełni nie uzupełnił. Dokumenty związane z oddziaływaniem inwestycji na środowisko zostały przedstawione przez skarżącego dopiero w dniu 15 stycznia 2010 r., a wiec po dokonaniu przez organ negatywnego rozstrzygnięcia, które to zostało podjęte w dniu 30 grudnia 2009 r. poprzez wydanie informacji negatywnej. Istotne w sprawie jest to, że w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z § 16 ust. 3 w/w załącznika nr 2 rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może polegać na uznaniu, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest pozytywny w przypadku, gdy na podstawie zebranych informacji i dokumentacji Departament Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego uzna, że ocena zgodności projektu z przyjętymi kryteriami wyboru nie została przeprowadzona w sposób właściwy. Negatywny – w przypadku, gdy ocena zgodności projektu z przyjętymi kryteriami wyboru została przeprowadzona w sposób właściwy. Powyższe oznacza, że ponowne rozpatrzenie sprawy odnosi się do oceny legalności udzielonej przez Departament Wdrażania informacji, jeśli ocena jest prawidłowa, to Departament Polityki Regionalnej wydaje informację negatywną. Nie mogą zatem mieć znaczenia zmiany w materiale dowodowym zaistniałe po udzieleniu informacji przez Departament Wdrażania. W stanie faktycznym sprawy nie mają więc znaczenia dokumentny złożone przez skarżącego w dniu 15 stycznia 2010 r., zostały one bowiem złożone po upływie 8 dniowego terminu na uzupełnienie braków, a przede wszystkim po udzieleniu przez Departament Wdrażania negatywnej dla wnioskodawcy informacji. Wobec powyższego wszystkie argumenty skargi należało uznać za niezasadne i na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o z.p.p.r. skargę oddalić z powodu jej nieuwzględnienia.