IV SA/Wa 677/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Danuta Dopierała, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2010 r. sprawy ze skarg W. K. i T. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących W. K. i T. K. kwotę po 100 (sto) złotych dla każdego z nich, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 kpa, art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr ewid. [...] położonej we wsi B., gmina C., na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił, że Wójt Gminy C. pismem z dnia 20 sierpnia 2008r. zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazując, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest w całości w strefie 100 m od linii brzegów jeziora [...], objętej zakazem zabudowy zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] l nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Wojewoda [...] nie znalazł również podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie odstępstw od tego zakazu w oparciu o § 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3 ww. rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia dopuszcza się uzupełnianie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przyległych działkach. Przepis ten dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Przepis ten nie dotyczy budownictwa rekreacyjnego. Na podstawie przedłożonego zaświadczenia Urzędu Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2007r., według ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002r. teren objęty wnioskiem mieści się w granicach obszaru o walorach rekreacyjnych, terenów zabudowanych. Z kolei § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia dopuszcza uzupełnienie zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu. Przepis ten dotyczy siedlisk rolniczych. Natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia dopuszcza przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód. Przepis ten dotyczy istniejących obiektów wypoczynkowych, dla których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego utraciły moc z dniem [...] stycznia 2004 r. Ponadto Wojewoda [...] stwierdził również, iż strona wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w celu legalizacji istniejącego już obiektu rekreacji indywidualnej. Na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. zażalenie wniósł inwestor W. K.. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powołując się na ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) wskazał, iż jest nowym organem, który, przejął dotychczasowe kompetencje Ministra Środowiska w materii regulowanej wyżej wymienioną ustawą (art. 121 ust. 1). Ponadto ustawa ta w miejsce wojewody, jako organu właściwego w sprawach z zakresu ochrony środowiska na obszarze województwa, wprowadziła nowy organ, tj. regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 123 ust. 1 ustawy). W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż w przedmiotowej sprawie istotne było wyjaśnienie, czy z uwagi na obowiązujące na terenie [...] Parku Krajobrazowego zakazy i wymagania związane z ochroną przyrody, określone w akcie powołującym [...] Park Krajobrazowy, dopuszczalna jest lokalizacja uzgadnianej inwestycji. Organ odwoławczy uznał po przeanalizowaniu dokumentacji stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy, iż działka objęta wnioskiem położona jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora [...], tym samym planowana inwestycja koliduje z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, który zakazuje budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W. K. przy piśmie z dnia 16 listopada 2009 r. złożył do akt sprawy odpis umowy użyczenia działki gruntu oraz budynku rekreacyjnego, zawartej w dniu [...] listopada 2009 r., pomiędzy T. K. i W. K. a Stowarzyszeniem G. Zgodnie z § 3 tej umowy, działka gruntu wraz z budynkiem rekreacyjnym została użyczona Stowarzyszeniu na cele służące turystyce wodnej. Umowa ta, w opinii strony, stanowi dowód, iż w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie odstępstwo wynikające z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. Organ odwoławczy uznał jednak, iż obiektu rekreacji indywidualnej, będącego przedmiotem użyczenia nie można zaliczyć do obiektów budowlanych służących turystyce wodnej. Ustawodawca w załączniku do ustawy Prawo budowlane wymienił kategorie obiektów budowlanych. Sezonowy budynek mieszkalny (rekreacyjny), dla legalizacji którego wystąpiono z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zaliczyć należy do obiektów kategorii III, czyli do innych niewielkich budynków (domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże). Natomiast w kategorii V, w której wymienione są obiekty sportu i turystyki, znajdują się obiekty takie jak: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie. W ślad za tym wskazaniem do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć następujące obiekty: stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Choć wyliczone obiekty mają charakter przykładowy, to jednak z przyjętego podziału i z charakteru wyliczonych obiektów jasno wynika, że są to ściśle określone obiekty budowlane bez istnienia których, niemożliwe byłoby uprawianie turystyki wodnej. Funkcja tych obiektów wskazuje, że ich celem jest tylko i wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód. Budynek rekreacji indywidualnej, w opinii organu odwoławczego, nie może być uznany za obiekt służący turystyce wodnej, lecz za obiekt turystyczny jako taki, zatem w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania odstępstwo wynikające z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. Planowana inwestycja, w ocenie organu odwoławczego, nie mieści się również w odstępstwach od zakazu wymienionych w § 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3 rozporządzenia. Organ wskazał, iż odstępstwo, o którym mowa w punkcie 1 odnosić się powinno do sytuacji, w których kumulatywnie zostaną spełnione przesłanki: po pierwsze, teren przeznaczony pod inwestycję położony jest w obszarze zwartej zabudowy wsi, co powinno być ponadto określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Po drugie, na analizowanym terenie dopuszczono możliwość uzupełniania istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Po trzecie, wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. Przedmiotowa inwestycja warunków tych nie spełnia, gdyż budynek rekreacji indywidualnej nie służy zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych. Na przedmiotowym terenie nie występuje zwarta zabudowa. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przedmiotowa inwestycja nie stanowi również uzupełnienia zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego w odniesieniu do istniejących siedlisk rolniczych. Organ wskazał również, iż zgodnie z podziałem na kategorie obiektów budowlanych zawartym w załączniku do ustawy Prawo budowlane, budynek rekreacji indywidualnej nie należy do kategorii XIV — budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, do której zaliczono hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne, a zatem w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania odstępstwo od zakazu wprowadzone § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. złożyli T. K. i W. K. Skarżący T. K. zaskarżonemu postanowieniu jak i utrzymanemu nim w mocy postanowieniu Wojewody [...] zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 4, art. 10 § 1 i art. 28 kpa. Skarżący wskazał, iż jest właścicielem działki inwestycyjnej nr [...] we wsi B.. Podniósł, iż stronami postępowania uzgodnieniowego, zarówno przed organem I jak i II instancji, powinny być te same osoby, które są stronami w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący zarzucił organom, że ani on, ani właściciele działek sąsiednich nie mieli przymiotu strony w postępowaniu uzgodnieniowym, mimo iż w postępowaniu głównym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy prowadzonym przez Wójta Gminy C. taki przymiot mają. Wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu uczestniczył jedynie jako pełnomocnik W. K. od dnia 26 listopada 2009 r., kiedy złożył udzielone mu pełnomocnictwo z dnia 22 listopada 2009 r. Skarżący zarzucił, iż w rozdzielniku zaskarżonego postanowienia nie wskazano jego osoby jako pełnomocnika W.K., co skutkuje tym, że można domniemywać, iż brał udział w postępowaniu jako samoistna strona, co nie odpowiada stanowi faktycznemu w przedmiotowej sprawie. Skarżący podniósł również, że nie doręczono mu postanowienia organu I instancji. W ten sposób bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu ugodnieniowym. Skarżący W. K. zaskarżonemu postanowieniu jak i utrzymanemu nim w mocy postanowieniu Wojewody [...] zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z naruszeniem art. 10 § 1 kpa oraz art. art. 145 § 1 pkt 5 kpa w związku z naruszeniem art. 77 § 1 kpa. Zarzucił również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] l z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w związku z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 9, 10 § 1, 28, 75 § 1, 88 107 § 3, 136, 138 § 2 kpa mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało niezastosowaniem w sprawie przepisu § 3 ust. 3 rozporządzenia Wojewody [...] l z dnia [...] maja2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, mimo iż w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki spełniające hipotezę tego przepisu. art. 2 i art. 32 ust. 1 konstytucji RP w związku z zastosowaniem przez organy administracji publicznej przepisu prawa materialnego niezgodnego z konstytucją, która to niezgodność polega na nieuwzględnieniu w § 3 ust. 2 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] maja2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego domów rekreacji indywidualnej wśród obiektów objętych hipotezą tego przepisu, a mającymi bardziej korzystny wpływ na ochronę środowiska niż obiekty w nim obecnie wymienione. W uzasadnieniu skargi skarżący uzasadnił wyżej wymienione zarzuty. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy naruszyły zasadę czynnego udziału stron, o której stanowi art. 10 § 1 kpa, a w związku z tym także zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasadę prawdy materialnej w postępowaniu dowodowym (art. 81 kpa) oraz zasadę obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). W myśl art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem Wójta Gminy C. z dnia 20 sierpnia 2008 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 28 sierpnia 2008 r. Jego przedmiotem jest uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr ewid. [...] położonej we wsi B., gmina C., na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, opartym na przepisach prawa materialnego, interes prawny warunkujący posiadanie przez określony podmiot legitymacji procesowej strony, mają w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy co do zasady właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji, a nadto również właściciele i wieczyści użytkownicy gruntów dalej położonych - w zależności od stopnia uciążliwości i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na te grunty (por. m.in. orzeczenia NSA w Warszawie z dnia 7 marca 2000 r. IV SA 364/99 i z dnia 6 lipca 2007 r. II OSK 1016/06; orzeczenie NSA w Krakowie z dnia 2 lipca 1997 r. II SA/Kr 62/1996, uchwały składu pięciu sędziów NSA w Warszawie z dnia 25 września 1995 r. VI SA 13/95 -ONSA 1995/4/154i z dnia 4 grudnia 1995 r. VI SA 20/95 - ONSA 1996/2/54 oraz orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 13 września 2005 r. IV SA/Wa 741/04). Strony postępowania głównego, jakim jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, mają również przymiot strony w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Wójt Gminy C. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r. wskazał strony postępowania: W. K., T. K., A. Z., T. Z., A. P., M. L., S. L. Z rozdzielnika postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. wynika, że zostało ono doręczone jedynie Wójtowi Gminy C. i W. K. Natomiast postanowienie organu drugiej instancji zostało doręczone W. K., T. K, Wójtowi Gminy C. i organowi pierwszej instancji. T. K. nie brał udziału w całym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji, a dopiero na etapie postępowania zażaleniowego od dnia 26 listopada 2009r., w którym złożył do akt pełnomocnictwo z dnia 22 listopada 2009 r. udzielone mu przez W. K. W ocenie skarżącego T. K., z którym należy się zgodzić, przystąpił on do tego postępowania w charakterze pełnomocnika strony W. K. Faktem jest natomiast, iż jako strona tego postępowania działająca w interesie własnym, był pominięty od początku postępowania uzgodnieniowego. Pozostałe strony postępowania uzgodnieniowego, wskazane przez Wójta Gminy C. (poza W. K.) w piśmie z dnia 20 sierpnia 2008 r. nie brały udziału w tym postępowaniu. Niedopuszczenie stron do udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi naruszenie zasady czynnego w nim udziału stron - art. 10 § 1 kpa i jest przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wobec powyższego należy uznać, iż w przedmiotowym postępowaniu nie brały udziału wszystkie podmioty, których praw to postępowanie dotyczy, co stanowi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu - art. 10 § 1 kpa i jest przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przy czym wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia postępowania, a przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 1996). W konsekwencji należy uznać, iż postanowienie organu pierwszej instancji jak i zaskarżone postanowienie nie zostały doręczone wszystkim podmiotom mającym przymiot strony w tym postępowaniu. Z uwagi na charakter wskazanych uchybień nie jest aktualnie możliwe ustosunkowanie się Sądu do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze przez W. K., gdyż kontrola w tym względzie będzie mogła nastąpić dopiero po niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Rozpoznając sprawę ponownie organy podejmą kroki mające na celu zapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom uprawnionych do wzięcia w nim udziału oraz zapewnią im czynny udział w nim. W tym stanie rzeczy, wobec uznania, iż zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie zostały wydane z naruszeniem powołanych przepisów regulujących postępowanie administracyjne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.