I SA/Kr 677/10

Sygn. akt I SA/Kr 677/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 czerwca 2010r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek (spr.), Sędziowie: WSA Bogusław Wolas, WSA Urszula Zięba, Protokolant: Daniel Marzec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010r., sprawy ze skargi Z. K., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 26 lutego 2010r. nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne wraz z odsetkami za zwłokę, I. uchyla zaskarżoną decyzję II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do czasu prawomocności wyroku. Wnioskiem z dnia 18 maja 2009r. Z. K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, choruje, utrzymuje się wraz z żoną z pomocy społecznej. Decyzją z dnia 9 października 2009r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności składkowych za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na łączną kwotę l.841.88 zł, na którą złożyły się: - składki na ubezpieczenia społeczne - za okres od listopada 2008r. do kwietnia 2009r. w kwocie 517, 79 zł, - składki na ubezpieczenie zdrowotne - za okres od listopada 2008r. do kwietnia 2009r. w kwocie 1.305,09 zł, - odsetki za zwłokę naliczone na dzień 20 maja 2009r. w kwocie 19.00 zł. Ustalono, że Z. K. figuruje w rejestrze ZUS jako osoba prowadząca działalność gospodarczą w okresie od 1 października 2008r. do 8 kwietnia 2009r. Zgodnie z decyzją Wójta Gminy z dnia 9 kwietnia 2009r. został wykreślony z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 9 kwietnia 2009r. W świetle zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 11 maja 2009r. wnioskodawca jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku od dnia 23 kwietnia 2009r. Podobnież jego żona – J. K. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku od dnia 1 stycznia 1999r. Małżonkowie nie pobierają świadczeń emerytalno-rentowych. W oparciu o informację Naczelnika Urzędu Skarbowego z czerwca 2009r. ustalono, że wnioskodawca za 2008r. złożył zeznanie podatkowe PIT-28, w którym wykazał brak przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Organ przypomniał, że na okoliczność problemów zdrowotnych, wnioskodawca przedłożył zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia wydane dla potrzeb Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności przez Niepubliczny ZOZ SANO-MED z dnia 12 czerwca 2009r., zgodnie z którym jego dolegliwości z kręgosłupem nasilają się przy pracy fizycznej i w związku z tym zalecono mu ograniczenie obciążenia kręgosłupa. Decyzją Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 5 maja 2009r. wnioskodawcy i jego rodzime przyznano zasiłek okresowy w kwocie 251,00 zł na okres od 1 maja 2009r. do30 czerwca 2009r. Wnioskodawca zamieszkuje wraz z żoną w domu jednorodzinnym, który jest własnością jego ojca, gdzie zajmują 2 pokoje i kuchnię, przy czym ponoszą oni miesięczne stałe wydatki związane z utrzymaniem domu w kwocie około 200.00 zł (tj. energia elektryczna 15,00 zł, gaz budowy 48,00 zł, opał około 116,67 zł). Źródłem dochodu rodziny jest praca dorywcza. Wnioskodawca pozostaje w stałym leczeniu z powodu problemów z kręgosłupem. Wydatki związane z leczeniem są nieznaczne, jednak z uwagi na niskie dochody są obciążeniem dla rodziny. Ustalono również, że wnioskodawca nie jest właścicielem, współwłaścicielem czy użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Nie figuruje też w Centralnej Ewidencji Pojazdów jako właściciel pojazdu samochodowego. Według oświadczenia z dnia 9 czerwca 2009r. zobowiązany nie korzystał z pomocy publicznej dla przedsiębiorców, o której mowa w art. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. Nr 123, poz. 1291 ze zm.) i aktualnie nie złożył wniosku o udzielenie pomocy do innego organu. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ stwierdził, iż nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności zdefiniowane w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń (Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz.74 ze zm.). Zobowiązany co prawda zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej ale jest zarejestrowany jako bezrobotny, co dla organu oznacza, iż pozostaje w stanie gotowości świadczenia pracy. Dodatkowo wskazano, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wdrożył przeciwko dłużnikowi postępowania egzekucyjnego, a więc nie wykorzystano wszystkich możliwości dochodzenia zaległych należności. W ocenie organu nie zachodzą także przesłanki umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, kiedy to należności z tytułu składek mogłyby zostać umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wprawdzie organ uznał za udowodnioną okoliczność problemów zdrowotnych zobowiązanego, ale zauważył przy tym, że z zaświadczenia lekarskiego nie wynika, iżby nie miał możliwości dalszego zarobkowania. Podkreślono przy tym, że rejestrując się w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna zgłosił przecież gotowość przyjęcia ewentualnie zaproponowanej oferty pracy. W ocenie organu zobowiązany pozostaje bez stałego źródła dochodów przez stosunkowo krótki okres, a zatem nie można go uznać za osobę zagrożoną trwałym bezrobociem. Małżonkowie zamieszkują w domu, który jest własnością ojca zobowiązanego, a zatem ich potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone. W skierowanym do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. K. przypomniał, że lekki stopień niepełnosprawności uniemożliwia mu w istocie podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż w świetle zaświadczenia "w sposób istotny obniża ona jego zdolność do wykonywania pracy". Tymczasem potrafi on, podobnie jak żona, wykonywać jedynie prace fizyczne. Pieniądze uzyskane przez żonę z pracy "w polu" u sąsiadów ledwo wystarczając na zaspokojenie podstawowych potrzeb rodziny. Skoro nawet o węgiel na opał małżonkowie starali się w Ośrodku Pomocy Społecznej, to niemożliwym jest spłacenie przez nich nawet tej niewygórowanej kwoty należnych składek. Decyzją z dnia 26 lutego 2010r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowił utrzymać w mocy zakwestionowaną decyzję z dnia 9 października 2009r. Powtarzając w większości ustalenia i wnioski zawarte w tamtym rozstrzygnięciu wskazano, że wnioskodawca jest osobą młodą (30 lat), posiadającą kwalifikacje i doświadczenie zawodowe w zakresie usług budowlanych. W ocenie organu, z uwagi na wykazywane niskie dochody, w chwili obecnej spłata zadłużenia składkowego w istocie mogłaby pozbawić rodzinę zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jednakże w świetle ustalonego stanu faktycznego uznano, iż na obecnym etapie postępowania zastosowanie w stosunku do wnioskodawcy instytucji umorzenia należności byłoby przedwczesne i niecelowe. Organ dostrzegł bowiem realne możliwości uzyskiwania przez zobowiązanego dochodów pozwalających na spłatę przedmiotowego zadłużenia. Podkreślono przy tym, że problemy zdrowotne nie czynią go całkowicie niezdolnym do wykonywania aktywności zawodowej i nie pozbawiają możliwości uzyskiwania dochodów W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze Z. K. stwierdził, że uważa rozstrzygniecie Prezesa ZUS za niesłuszne, co wynika ze wspomnianych już wyżej dokumentów opisujących jego sytuację osobistą i majątkową. W konsekwencji wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne zgodnie z pierwotnym wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontroli Sądu została poddana decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 lutego 2010r. wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne wraz z odsetkami. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Z mocy art. 83 ust. ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74). Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine K.p.a., a także na mocy art. 140 K.p.a. odpowiednio stosuje się przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym ( por. wyrok NSA z 20 marca 2008r., sygn. akt II GSK 472/07). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 K.p.a. Z kolei przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a., była przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie. Przeważa pogląd, że w takim postępowaniu podlega wyłączeniu zarówno pracownik organu administracji, jak również członek organu kolegialnego biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (np. wyrok NSA z dnia 11 września 2002r., sygn. akt V SA 2535/01, uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, wyrok WSA z dnia 18 lutego 2008r., sygn. akt V SA/Wa 2749/07 oraz M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego". Komentarz, Warszawa 2005, s. 222). W wyroku z dnia 20 marca 2008r. sygn. akt II GSK 472/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stanowisko sformułowane w uchwale 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, stwierdzające, iż w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 K.p.a. zastosowanie znajduje art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wyrażone w odniesieniu do samorządowego kolegium odwoławczego, ma zastosowanie także do pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej. Wreszcie istotne jest, iż przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005r., sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 K.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. Przy czym użyte w omawianej normie prawnej sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2000, s. 199). Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 K.p.a. Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929r. s. 37) "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny". Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Przenosząc przedstawione powyżej rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że przed wydaniem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji z dnia 9 października 2009r. Komisja Opiniująca do Spraw Stosowania Ulg w Oddziale, działająca przy inspektoracie ZUS wydała negatywną opinię w przedmiocie wniosku skarżącego. Protokół noszący datę 1 października 2009r. zawiera uzasadnienie opinii Komisji oraz podpisy trzech członków komisji i jej przewodniczącego jak również podpisy Kierownika Inspektoratu oraz Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS (karta 115 akt administracyjnych). W protokole tym w pkt 3 "Decyzja lub opinia Oddziału ZUS widnieje adnotacja "Zgodnie z wnioskiem Komisji" oraz pieczątka i podpis "Dyrektor – L. A." opatrzone datą; 5 październik 2009r. Decyzję z dnia 26 lutego 2010r. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Dyrektor Oddziału ZUS– L. A. Z przedstawionego opisu zdarzeń jednoznacznie wynika, że osoba (Dyrektor Oddziału ZUS– L. A.), która wydała (podpisała) decyzję w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, brała udział w czynnościach procesowych poprzedzających wydanie decyzji z dnia 9 października 2009r. mających lub mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Dodać do tego należy, że w składzie Komisji opiniującej w dniu 8 lutego 2010r. negatywnie wniosek płatnika (skarżącego) o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie składek zasiadała osoba (podpis nieczytelny), która wcześniej brała również udział w Komisji opiniującej w dniu 1 października 2009r. negatywnie wniosek skarżącego o zastosowanie ulgi w spłacie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne (por. karty 115 i 152 akt administracyjnych). Oznacza to, że w wydaniu decyzji z dnia 26 lutego 2010r. brały udział osoby (pracownicy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych), które w świetle art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., podlegały wyłączeniu od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mimo to brały udział w tym "drugoinstancyjnym" postępowaniu. W tej sytuacji w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W związku z wykazanym naruszeniem postępowania oraz faktem, że wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy będzie jeszcze raz rozpatrzony, przedwczesna byłaby wypowiedź Sądu, co do prawidłowości dokonanej przez ZUS oceny istnienia przesłanek do umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Kwestia zasadności umorzenia zaległych składek stanie się przedmiotem ponownej oceny w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasady prowadzenia takiego postępowania wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (ponownego rozpoznania sprawy przez ten sam organ) i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego, a w razie potrzeby jego uzupełnienie w dopuszczalnym zakresie. Uzupełnienie materiału dowodowego winno dotyczyć w szczególności stanu zdrowia skarżącego i jego wpływu na możliwość podjęcia pracy. W postępowaniu administracyjnym organ formułując tezę, że skarżący ma możliwości podjęcia pracy opierał się wyłącznie na treści zaświadczenia lekarskiego z dnia 12 czerwca 2009r. Organ powinien ponownie przeanalizować i ocenić możliwości zarobkowe skarżącego w kontekście jego stanu zdrowie i stwierdzonego stopnia niepełnosprawności potwierdzonego przez Powiatowy Zespół d/s Orzekania o Niepełnosprawności w Proszowicach (kserokopia legitymacji osoby niepełnosprawnej wydanej w dniu 22 lutego 2010r. załączona do skargi). Pełne przedstawienie wyników tej oceny powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co jest szczególnie istotne w sytuacji decyzji o charakterze uznaniowym. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.