III SA/Kr 970/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi B. K. na §1 pkt 11, § 8 ust. 2 uchwały Rady Miasta z dnia 11 czerwca 2008r. nr [...] w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców skargę oddala wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2010r. W dniu 11 czerwca 2008r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 34 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 67 ust. 3 oraz art. 218 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 2, 3 i 3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. nr 80 poz. 903 z późn. zm.). Pismem z dnia 25 czerwca 2009r. B. K. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie z § 1 powyższej uchwały ust. 11, który jej zdaniem bezprawnie różnicuje sytuację najemców, ponieważ kryterium posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości lub lokalu wykorzystywanych na cele mieszkaniowe położonych na terenie Gminy Miejskiej lub powiatów sąsiadujących z Gminą Miejską nie jest uzasadnione żadnymi względami społecznymi ani interesem Gminy czy też innym prawnie doniosłym interesem, a przez to narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (poprzez nieuzasadnione różnicowanie sytuacji najemców mieszkań komunalnych) w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 75 ust. 1 i art. 76 Konstytucji RP. Pismem z dnia 27 sierpnia 2009r. B. K. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie z § 8 uchwały z dnia 11 czerwca 2008r. Nr [...] ust. 2, który jej zdaniem bezprawnie reguluje kwestię rozliczenia kaucji mieszkaniowej. Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwania. W związku z powyższym pismem z dnia 14 sierpnia 2009r. B. K. wniosła skargę na naruszenie prawa przez § 1 ust. 11 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 11 czerwca 2008r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, zarzucając niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 94 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, iż jest nieprzerwanie najemcą lokalu położonego przy ul. B w K. od 1964r., gdzie od tego czasu znajduje się jej centrum życiowe oraz że na podstawie zaskarżonej uchwały, powołując się na jej § 1 ust. 11, odmówiono jej możliwości wykupu zajmowanego przez nią od kilkudziesięciu lat mieszkania, a w związku z tym ma ona interes prawny w wykazaniu, że zaskarżony przepis jest niezgodny z prawem. Skarżąca wyjaśniła, że tytułem prawnym do zajmowania tegoż lokalu początkowo była decyzja administracyjna, a po śmierci jej męża cywilna umowa o najem lokalu mieszkalnego aktualna z dnia 7 kwietnia 1999r. nr [...]. Na początku lat dziewięćdziesiątych złożyła pierwszy wniosek o wykup mieszkania, jednakże z uwagi na zmianę przepisów dotyczących wykupu mieszkania przez osobę najbliższą dla najemcy sprawa nie została sfinalizowana. Kolejny wniosek został złożony w 1998r. Ponownie wniosek o wykup mieszkania skarżąca złożyła w dniu 21 grudnia 2006r., który po otrzymaniu pisma Urzędu Miasta (bez daty) został sprecyzowany jako wniosek o wznowienie procedury wykupu mieszkania, do którego dołączono wymagane przez Urząd Miasta oświadczenia. W dniu 28 listopada 2008r. biegły rzeczoznawca przeprowadził oględziny w/w lokalu mieszkalnego i sporządził protokół oraz wycenę tegoż lokalu. W styczniu 2009r. skarżąca złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do kaucji, co było realizacją warunków przedstawionych w piśmie UM z dnia 8 grudnia 2008r. (poprzednio jedynie wskazywano na zasadność takiego oświadczenia). W dniu sporządzenia w/w pisma UM, tj. dnia 8 grudnia 2008r., została przeprowadzona bez jej wiedzy wizja lokalna nieruchomości we wsi C ul. D w Gminie M, której skarżąca jest w połowie współwłaścicielką od 1970r. Skarżąca podniosła, że tego faktu nigdy nie ukrywała, a aktualne oświadczenie wymagane przez UM przy wykupie lokalu mieszkalnego nie zawiera stosownej rubryki co do stanu majątku wnioskodawcy. Skarżąca wyjaśniła, iż na zdjęciach, które były podstawą ustaleń urzędników, że dom jest całorocznie zamieszkiwany, widać samochód jej byłego zięcia, który mieszka w E (stąd też rejestracja pojazdu to "[...]...."), a który upoważnił swojego syna do jego sprzedaży. Samochód ten był na terenie ogrodzonym ze względów bezpieczeństwa (stał parę miesięcy) i praktycznych, bowiem zaparkowanie samochodu na tzw. "obcych numerach" przy ul. B na dłuższy czas drażniłoby sąsiadów. Natomiast organy Gminy uznały, że dom ma "ciekawą architekturę", "jest nowy" i "wygląda na całoroczne zamieszkiwanie", co miało stanowić podstawę odmowy sprzedaży wynajmowanego przez skarżącą mieszkania. Pismem UM z dnia 6 lutego 2009r. skarżąca została poinformowana o odmownym rozpatrzeniu jej wniosku o wykup lokalu. Następnie pismem z dnia 20 lutego 2009r. została "zaproszona" do Zarządu Budynków Komunalnych celem "omówienia spraw dotyczących wynajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. B w K". Na wyznaczony termin spotkania skarżąca nie stawiła się z uwagi na swój stan zdrowia, usprawiedliwiając się telefonicznie i pisemnie oraz prosząc o wyznaczenie innego terminu, co zostało zignorowane. W dniu 2 marca 2009r. wystąpiła z pismem do UM z wyjaśnieniem, że wbrew ustaleniom poczynionym przez urzędników, budynek położony w C ul. D nie jest budynkiem nowym i że nigdy w nim nie zamieszkiwała. Następnie skarżąca otrzymała pismo z dnia 16 marca 2009r. wraz z oświadczeniem do podpisu o rozwiązaniu stosunku najmu przedmiotowego lokalu oraz o dobrowolnym jego opuszczeniu. Nadto w tymże piśmie oświadczono, że w razie nieprzekazania mieszkania Gmina Miejska wystąpi z powództwem o rozwiązanie umowy najmu i o opróżnienie lokalu. Pismem z dnia 27 marca 2009r. skarżąca poprosiła o ponowne rozważenie jej sprawy, podając stosowne fakty, co jednak nie przyniosło oczekiwanego rezultatu. W odpowiedzi skarżąca otrzymała pismo Zastępcy Prezydenta Miasta, że Gmina Miejska rozważa wniesienie powództwa o rozwiązanie umowy najmu, co ewentualnie miałoby otworzyć przed skarżącą drogę do "dochodzenia swoich racji". W piśmie z dnia 6 maja 2009r. skarżąca wskazała kolejne argumenty na poparcie swoich racji, m.in. na treść uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2004r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej, a w szczególności na treść § 7 (załącznika nr 1 do uchwały) oraz na ogólne założenia polityki mieszkaniowej Gminy. Kolejne pismo od Prezydenta Miasta zostało skierowane do skarżącej w dniu 8 czerwca 2009r., zawierające między innymi informację, że przygotowano projekt procedury zewnętrznej w sprawie sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy. Pismem z dnia 14 maja 2009r. skarżąca wezwała Prezydenta Miasta do wykonania nakazanych prawem czynności, a w dniu 15 czerwca 2009r. otrzymała na nie odpowiedź. Uzasadniając zarzut niezgodności z prawem skarżonego § 1 ust. 11 uchwały podniosła, że uchwałą tą Rada Miasta nakazała Prezydentowi sprzedaż na rzecz ich najemców lokali mieszkalnych za wyjątkiem przypadków wymienionych w kolejnych ustępach § 1 tej uchwały. Ust. 11 § 1 wyłącza możliwość zbycia lokalu mieszkalnego, jeżeli jego najemca po dniu 3 października 2003r. ,,(...) zbył nieruchomość lub lokal wykorzystywane na cele mieszkaniowe położone na terenie Gminy Miejskiej lub powiatów sąsiadujących z Gminą Miejską lub posiada tytuł prawny do nieruchomości lub lokalu wykorzystywanych na cele mieszkaniowe położonej na terenie Gminy Miejskiej lub powiatów sąsiadujących z Gminą Miejską". Kolejny podpunkt tegoż ustępu odnosi te same kryteria do małżonka najemcy. Zdaniem skarżącej Rada Miasta nie ustaliła zasad gospodarowania gminnym zasobem mieszkaniowym, ale wprost nakazała Prezydentowi Miasta sprzedaż tychże mieszkań, poza wymienionymi wyjątkami, o czym świadczy procedura Urzędu Miasta "Sprzedaż na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste lub sprzedażą ułamkowej części gruntu pod budynkiem", która poza przypadkami niespełnienia warunków określonych w zaskarżonej uchwale nie przewiduje możliwości odmówienia zawarcia cywilnej umowy sprzedaży z najemcą lokalu mieszkalnego. Skarżąca podniosła, że stosunki Gminy z najemcami jej lokali wchodzących w skład Gminnego Zasobu Mieszkaniowego nie mają charakteru czysto cywilnego albowiem Gmina gospodarując tym zasobem realizuje swoje zadania własne określone w ustawach, kształtuje sytuację obywateli Miasta w sposób władczy. Z tego faktu wynika, że Gmina dokonując rozporządzenia swoim mieniem może różnicować sytuację swoich obywateli, o ile znajduje to uzasadnienie w obowiązujących prawnych zasadach, nie ma takiej swobody w gospodarowaniu mieniem jak osoba fizyczna. W ocenie skarżącej ustawodawca w kontekście powyższego nadał rangę prawa miejscowego ustalonym przez radę gminy zasadom zarządu mieniem gminy (art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Sprzedaż mieszkań ich najemcom jest jednym z elementów racjonalnej polityki mieniem komunalnym. Rada Miasta dała temu wyraz w uchwale nr [...] z dnia 24 października 2004r. w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej na lata 2007-2012". Zdaniem skarżącej, z tego wieloletniego programu wynika chęć zbywania mieszkań komunalnych na rzecz ich najemców, w szczególności w strefie określonej w ust. 2 § 7 tego planu, ponieważ mieszkania gminne mieszczące się w tym obszarze, w sytuacji kiedy Gmina może nimi swobodnie dysponować (np. mieszkanie zostało zamienione; z innych przyczyn nikomu nie przysługują do niego prawa np. z umowy najmu) to z woli Rady Miasta takie lokale nie mogą być przeznaczane na realizację celów polityki socjalnej, a że Gmina nie zajmuje się wynajmem mieszkań w celach czysto gospodarczych, to pozostaje jedynie ich sprzedaż. Skarżąca wskazała, że poszanowaniu zasady równego traktowania obywateli Rada Miasta dała wyraz w uchwale nr [...] z dnia [...] 2004r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców w budynku przy ul. F, kiedy wyraziła zgodę na sprzedaż lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców na zasadach określonych w zaskarżonej uchwale, którzy nie spełniali wymogów zaskarżonej uchwały albowiem "ich" budynek został oddany do użytku dopiero w pierwszych miesiącach 1990r., jednakże najemcy drugiej połowy budynku przy ul. F mogli nabywać zajmowane przez siebie lokale mieszkalne albowiem ich część budynku została oddana do użytku w grudniu 1989r. Skarżąca podkreśliła przy tym, że w/w nieruchomość jest położona poza strefą określoną w § 7 ust. 2 w/w wieloletniego planu. Przechodząc do meritum sprawy, skarżąca podniosła, że zaskarżony § 1 ust. 11 przedmiotowej uchwały jest sprzeczny z prawem albowiem moment graniczny, od którego mają zastosowanie dalsze kryteria tegoż ustępu określono na chwilę wejście w życie uchwały Rady Miasta nr [...], która miała 14-dniowe vacatio legis, a zapis ten miał chronić Gminę przed wyzbyciem się mienia relewantnego w kontekście jej zapisów, ale swojej funkcji nie spełniał. Ponadto w pierwszej części tegoż przepisu został użyty niedookreślony termin "zbył nieruchomość lub lokal", który to zapis jest, zdaniem skarżącej, niejasny, brak wyjaśnienia go w samej uchwale. Skarżąca stwierdziła, że nie wiadomo czy należy go rozumieć zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami czy też nie, a jeżeli tak to miałby on inny zakres niż dalej użyte sformułowanie "posiada tytuł prawny", które to różnice są, w jej ocenie, niczym nie uzasadnione. Co więcej dowolnie wprowadzono obszar, na którym miałaby być położona nieruchomość bądź lokal wykorzystywany na cele mieszkaniowe, który ma być istotny, w szczególności jest on dużo większy od "obszaru centrum życiowego" określonego w ustawie z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a jego jedynym uzasadnieniem wydaje się być tylko ścisła współpraca Gminy Miejskiej z Powiatem A i Powiatem B. Skarżąca wskazała również, iż nie wiadomo czym jest "lokal wykorzystywany na cele mieszkaniowe", nie wyjaśnia tego uchwała, a żadna obowiązująca ustawa nie posługuje się takim terminem, co rodzi ryzyko dowolnej interpretacji. Zdaniem skarżącej również zwrot "posiadanie tytułu prawnego" jest zwrotem niejasnym, a gdyby go interpretować ściśle to z łatwością można wskazać sytuacje, kiedy ktoś spełni to kryterium, ale pozbawienie go możliwości wykupu mieszkania będzie niesprawiedliwe. Kryteria z zaskarżonego ust. 11 są zatem w ocenie skarżącej ustalone zupełnie dowolnie i nie realizują żadnych prawnie doniosłych zasad, a nadto są nieostre pozostawiając urzędnikom miejskim pole do twórczych interpretacji. Z kolei pismem z dnia 16 października 2009r. B. K. wniosła skargę na naruszenie prawa przez § 8 ust. 2 uchwały Rady Miasta z dnia 11 czerwca 2008r. Nr [...] w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, zarzucając niezgodność z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. nr 46, poz. 543 z późn. zm.), poprzez uregulowanie kwestii rozliczenia kaucji mieszkaniowej (uzależnienie udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokalu mieszkalnego na rzecz jego dotychczasowego najemcy od złożenia oświadczenia przez najemcę o zrzeczeniu się roszczeń cywilnych z tytułu wpłaconej kaucji mieszkaniowej), bez istnienia podstawy ustawowej do podjęcia przez radę gminy uchwały w tym zakresie. Skarżąca wskazała, że w związku z prowadzonym postępowaniem o wykup zamieszkiwanego przez nią od 1964r. lokalu przy ul. B wchodzącego w skład Gminnego Zasobu Mieszkaniowego Gminy Miejskiej, pismem z dnia 25 kwietnia 2008r. Urząd Miasta poinformował ją o zasadach sprzedaży mieszkań komunalnych, a następnie pismem z dnia 8 grudnia 2009r. o dokonanej wycenie według wartości rynkowej oraz o konieczności zrzeczenia się roszczeń z tytułu wpłaconej kaucji mieszkaniowej celem uzyskania 90% bonifikaty od ceny lokalu mieszkalnego. W związku z powyższym w dniu 15 stycznia 2009r. skarżąca złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się kaucji mieszkaniowej. Jednak pismem z dnia 6 lutego 2009r. sygn. [...] Urząd Miasta kategorycznie odmówił sfinalizowania procedury wykupu lokalu mieszkalnego nie poruszając kwestii kaucji mieszkaniowej, podobnie jak w całej pozostałej korespondencji. W związku z powyższym skarżąca uważa, iż ma interes prawny w zaskarżeniu § 8 ust. 2 w/w uchwały Rady Miasta z dnia 11 czerwca 2008r. Nr [...]. W odpowiedzi na skargę B. K. z dnia 14 sierpnia 2009r. pełnomocnik Rady Miasta wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż w ramach czynności kontrolnych prowadzonych w związku ze złożonym przez skarżącą w dniu 21 grudnia 2006r. wnioskiem do Gminy o wykup zajmowanego lokalu, w dniu 8 grudnia 2008r. powzięto informację, iż jest ona współwłaścicielem nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkaniowe położonej na terenie powiatu krakowskiego, w C, gmina M. W związku z powyższym, ze względu na przepis § 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały sprzedaż przedmiotowego lokalu mieszkalnego została wstrzymana, zaś strona skarżąca została w dniu 18 marca 2008r. poinformowana o przyczynach tego wstrzymania. Jednocześnie pełnomocnik Rady wskazał, iż Gmina Miejska wielokrotnie pisemnie informowała skarżącą, że przysługujące jej, na podstawie art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), pierwszeństwo w nabyciu najmowanego lokalu mieszkalnego nie rodzi po stronie najemcy roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego. Konstrukcja jurydyczna pierwszeństwa nie jest oparta na uprawnieniu podmiotu, któremu to pierwszeństwo przysługuje, lecz na tkwiącym immanentnie w pierwszeństwie zakazie zbywania rzeczy w sposób je naruszający. W omawianym stanie faktycznym lokal nie został przeznaczony do zbycia z uwagi na wspomniany na wstępie zapis uchwały Rady Miasta. W związku z powyższym pełnomocnik Rady Miasta stwierdził, że argumenty skarżącej mówiące o nakazaniu przez Radę Miasta sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz najemców i niemożliwości odmówienia najemcy dokonania wykupu są absolutnie pozbawione podstaw prawnych. Rada Miasta w zaskarżonej uchwale jedynie upoważniła Prezydenta Miasta, a nie zobowiązała czy nakazała dokonania zbycia lokali mieszkalnych na rzecz najemców, co bezpośrednio wynika z § 1 cyt. uchwały. Sprzedaż lokali mieszkalnych, którą prowadzi Gmina jest przykładem podejmowanych przez organy gminne działań w sferze prawa cywilnego. Gmina Miejska będąc właścicielem szeregu nieruchomości wykonuje swe uprawnienia na podstawie art. 140 Kodeksu cywilnego oraz następnych, ale w obrocie swymi nieruchomościami związana jest dodatkowo szeregiem innych przepisów, które nie krępują osoby fizycznej (np. ustawa o gospodarce nieruchomościami). Jednakże powyższe przepisy nie przyznają skarżącej roszczenia o przeniesienie własności. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu niezgodności powyższej uchwały z szeregiem przytoczonych przez stronę skarżącą przepisów Konstytucji RP, pełnomocnik Rady Miasta podniósł, iż zasady zbywania lokali mieszkalnych określone przez Gminę Miejską mają na celu niesienie pomocy mieszkaniowej osobom, najemcom lokali gminnych, których potrzeby mieszkaniowe są niezaspokojone. Poprzez niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe należy rozumieć brak tytułu prawnego do innego lokalu wykorzystywanego lub mogącego być wykorzystywanym na cele mieszkaniowe. W związku z powyższym zarzuty skarżącej o możliwości posiadania kilku apartamentów niezamieszkanych i możliwości równoczesnego nabycia na zasadach preferencyjnych lokalu od Gminy są absolutnie bezzasadne. W ocenie pełnomocnika Rady Miasta, treść § 1 pkt 11 uchwały jest jasna i klarowna, wyklucza ze sprzedaży lokal mieszkalny w przypadku stwierdzenia, że najemca posiada inny lokal mieszkalny lub nieruchomość wykorzystywane na cele mieszkaniowe. Zdaniem pełnomocnika, wobec nie sprecyzowania czy chodzi tu o udział, czy o całą nieruchomość, należy uznać, że zarówno o jedno jak i o drugie. Właśnie z uwagi na chęć pomocy w zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy Miejskiej Rada Miasta uchwaliła przedmiotową uchwałę i nie stanowi ona naruszenia, ale realizację demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, a więc zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Realizując powyższe gmina kształtuje swoją politykę w zakresie gospodarowania nieruchomościami, co bezwzględnie musi opierać się na zasadzie racjonalnej i prawidłowej gospodarki mieniem komunalnym oraz musi być zgodne nie tylko z interesem gminy, ale także z interesem społecznym. Bonifikata, jakiej udziela Gmina przy sprzedaży lokali mieszkalnych jest tak znacząca, iż likwiduje praktycznie jedyną i najważniejszą barierę – finansową – w możliwości nabycia własnego lokalu mieszkalnego. Z uwagi na powyższe Rada Miasta nie przewiduje możliwości preferencyjnego nabycia lokalu mieszkalnego przez osobę, która posiada tytuł prawny do innego lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego), gdyż należy uznać, że potrzeby mieszkaniowe takiego najemcy, są zaspokojone przez posiadanie aktu własności nieruchomości, która pozwala na zamieszkiwanie na niej, co więcej Gmina Miasta stoi na stanowisku, iż zachodzą wówczas przesłanki do rozwiązania stosunku najmu z taką osobą, na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.). Odnośnie zarzutu naruszenia zasady równego traktowania wyrażonego w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP pełnomocnik Rady Miasta stwierdził, iż nie można mówić o nierówności traktowania w przedmiotowej sprawie w stosunku do innych najemców gminnych, którym Gmina umożliwiła wykup lokalu mieszkalnego. Żaden z nich bowiem, gdyby dysponował podobnie jak skarżąca prawem do lokalu mieszkalnego położonego na terenie Gminy Miejskiej lub powiatu sąsiadującego, nie nabyłby od Gminy na podstawie zaskarżonej uchwały, lokalu mieszkalnego. Pełnomocnik Rady Miasta podniósł, że strona skarżąca nie może więc swojej sytuacji odnosić do innych najemców, którzy realizując swoje prawo pierwszeństwa w nabyciu nie posiadają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych – nie posiadają lokalu mieszkalnego ani domu jednorodzinnego na terenie Gminy Miejskiej lub powiatów sąsiadujących. Nie można więc podzielić argumentu skarżącej o rzekomym naruszeniu zasady równości wyrażonej w Konstytucji RP, podobnie jak zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 94 Konstytucji, a to z braku podstawy prawnej do wydania przedmiotowej uchwały, albowiem podstawa prawna przedmiotowego aktu prawa miejscowego jest określona w jego wstępie i wyczerpuje dyspozycję art. 94 Konstytucji RP. Także w odpowiedzi na skargę B. K. z dnia 16 października 2009r. Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała jedynie, iż powołany przepis w jej ocenie bezprawnie reguluje kwestię rozliczenia kaucji mieszkaniowej oraz wskazała, iż złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się kaucji mieszkaniowej. Zdaniem Rady powyższe argumenty w żaden sposób nie dowodzą słuszności skargi, a wręcz wskazują na jej bezpodstawność, brak jest bowiem dowodów na naruszenie przez § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W skierowanej do skarżącej korespondencji nie była poruszana kwestia kaucji mieszkaniowej, gdyż nie mogła być ona analizowana na tym etapie postępowania, albowiem najmowany przez skarżącą lokal nie był jeszcze przeznaczony do sprzedaży. Skarżąca w skierowanym do Urzędu piśmie z dnia 15 stycznia 2009r. zrzekła się kaucji, zanim jeszcze została poinformowana o wyłączeniu najmowanego przez nią lokalu mieszkalnego ze sprzedaży, ale już po powzięciu przez Urząd informacji, która mogła skutkować i skutkowała takim wyłączeniem. Kwestia zrzeczenia się kaucji mieszkaniowej nie ma żadnego związku z nieprzeznaczeniem do zbycia najmowanego przez skarżącą lokalu mieszkalnego, lokal został bowiem wyłączony ze sprzedaży ze względu na posiadanie przez skarżącą tytułu prawnego do nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkaniowe, a zatem w związku z zaistnieniem przesłanki negatywnej z § 1 pkt. 11 zaskarżonej uchwały. Powyższe wskazuje, zdaniem organu, iż brak jest po stronie skarżącej interesu prawnego do wniesienia przedmiotowej skargi. Odnosząc się natomiast do podniesionych przez skarżącą zarzutów, iż § 8 ust. 2 uchwały Nr [...] jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz z art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), organ stwierdził, że zarzuty te są bezzasadne. Skarżąca nie wskazała dlaczego § 8 ust. 2 uchwały jest sprzeczny z powyższymi przepisami prawa, ani w jaki sposób narusza jej interes prawny lub uprawnienie. W ocenie organu brak jest podstaw do stwierdzenia, iż działania podejmowane w stosunku do skarżącej, nie znajdują odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa, w tym prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, szczegółowo wymienionych we wstępie uchwały, dlatego też zarzut naruszenia art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP należy uznać za bezpodstawny, podobnie jak zarzut naruszenia art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż ten będący podstawą prawną zaskarżonej uchwały przepis, upoważnia właściwy organ do zastosowania bonifikaty, jednocześnie pozostawiając jego uznaniu jej wysokość i zasady na jakich będzie ona udzielana. Zasady te ujęte zostały w akcie prawa miejscowego tj. w uchwale Rady Miasta Nr [...], która odzwierciedla wyrażone w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasady prawidłowej i racjonalnej gospodarki mieniem komunalnym. Zgodność przepisów powołanej wyżej uchwały Rady Miasta z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa została potwierdzona przez działającego jako organ nadzoru Wojewodę. Na rozprawie w dniu 23 lutego 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił połączyć obie sprawy ze skarg B. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia 11 czerwca 2008r. Nr [...] w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, do wspólnego rozpoznania i rozpatrzenia. Odpowiadając na pytanie Sądu pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest § 1 ust. 11 oraz § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Stwierdził również, że tzw. kaucja mieszkaniowa została wpłacona przez skarżącą i jej małżonka w 1970r., to jest w momencie przydziału mieszkania. W związku z tym, że skarżąca starała się o wykup mieszkania, musiała się dostosować do procedur wymaganych przez Urząd Miasta poprzez złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się kaucji w przypadku korzystania z bonifikaty. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ponieważ z uwagi na jej treść odmówiono jej sprzedaży lokalu. Podkreślił także, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a sprawą zwrotu kaucji, ponieważ gdyby B. K. wykupiła mieszkanie, nie mogłaby się domagać zwrotu kaucji. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, urzędnicy nadużyli swojej nadrzędnej pozycji wymagając złożenia tego oświadczenia. Z kolei pełnomocnik organu przyznał, że skarżąca miała uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o zakup lokalu, ale Prezydent Miasta nie miał obowiązku jego sprzedaży. Na pytanie Sądu pełnomocnik organu oświadczył, że analogiczne wymogi, które są przewidziane w § 1 pkt 11, były już w poprzedniej uchwale w 2003r., stąd też data 3 października 2003r. mająca na celu zapewnienie ciągłości regulacji prawnych i stosowania tych samych kryteriów wobec wszystkich najemców. Podkreślił ponadto, że sformułowanie "nieruchomości i lokale wykorzystane na cele mieszkalne" należy rozumieć w sensie largo. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących § 8 ust. 2 zwrócił uwagę na charakter cywilnoprawny sprzedaży tych lokali. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że w maju 2009r. uaktualniono procedurę GS-21 poprzez wprowadzenie oświadczenia co do posiadania tytułu prawnego do innej nieruchomości, czego do tej pory nigdy nie było. Wskazał przy tym, że zaskarżona uchwała weszła w życie we wrześniu 2008r., a urzędnicy już w sierpniu 2008r. wysłali zbiorcze pismo do Wydziału Geodezji w celu sprawdzenia, czy B. K. ma tytuł prawny do innej nieruchomości, a więc przed wejściem w życie tej uchwały, kiedy nie było stosownych procedur. Podkreślił, że uprawnienie do nabycia wynika z ustawy, a nie zależy od woli organów. Z ustawy wynika nie prawo nabycia, ale prawo pierwszeństwa nabycia, natomiast w tej sprawie nie ma woli zbycia lokalu. Zwrócił także uwagę, że Gmina ma dwoistość prawną w obrocie prawnym i to postępowanie w sprawie sprzedaży lokali jest dwuetapowe, najpierw administracyjne, a potem cywilne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 145, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowały skargi B. K. wniesione w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.), połączone przez sąd do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Dokonując oceny dopuszczalności tych skarg Sąd uznał, że zostały one wniesione w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających ich wniesienie wymogów proceduralnych w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz pochodzą od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., przyjmując za zasadne w tej ostatniej kwestii argumenty powoływane przez skarżącą, której interes prawny jako najemczyni lokalu gminnego został naruszony zaskarżoną uchwałą. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem objętych skargami § 1 ust. 11 oraz § 8 ust. 2 uchwały Rady Miasta z dnia 11 czerwca 2008r., Nr [...] w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonych części w/w uchwały Sąd doszedł do przekonania, że wbrew twierdzeniom skarżącej nie naruszają one prawa materialnego. Zakwestionowany przez skarżącą § 1 ust. 11 wyłącza możliwość zbycia lokalu mieszkalnego, jeżeli jego najemca lub małżonek najemcy po dniu 3 października 2003r. ,,(...) zbył nieruchomość lub lokal wykorzystywane na cele mieszkaniowe położone na terenie Gminy Miejskiej lub powiatów sąsiadujących z Gminą Miejską lub posiada tytuł prawny do nieruchomości lub lokalu wykorzystywanych na cele mieszkaniowe położonej na terenie Gminy Miejskiej lub powiatów sąsiadujących z Gminą Miejską". W ocenie Sądu nieuzasadnione są zarzuty skargi, że przepis ten narusza zasady konstytucyjne. Słusznie zauważa skarżąca, że stosunki gminy z najemcami jej lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego nie mają charakteru czysto cywilnego, albowiem gmina gospodarując tym zasobem realizuje zadania publiczne (tzw. zadania własne) określone w ustawach, kształtuje więc w sposób władczy sytuację prawną obywateli. W orzecznictwie trafnie zwraca się uwagę, że działalność gmin w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, lecz ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się też na przepisach prawa administracyjnego (por. uchwałę TK z 14 września 1994r., W 10/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44 i 46; wyrok NSA z 17 maja 1999r., OSA 1/99, ONSA 1999, nr 4, poz. 109 oraz wyrok SN z 3 października 2002r., III RN 154/01, OSNP z 2003r., nr 17, poz. 409). Także w doktrynie podkreśla się, że akty zawierające ogóle zasady obrotu, na podstawie których mają być w przyszłości kształtowane stosunki prawne gminy z partnerami obrotu cywilnoprawnego mają charakter publicznoprawny i podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. T. Woś, "Nowa regulacja postępowania sadowoadministracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", cz. I, Samorząd Terytorialny 2007r., nr 1-2, s. 15). Należy zatem przyjąć, że gmina wykonując te zadania, realizować musi cele, jakim wykonanie tych zadań ma służyć. Z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wynika, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców. Sprzedaż mieszkań ich najemcom jest jednym z elementów racjonalnej polityki mieniem komunalnym. Skoro gospodarowanie mieniem komunalnym jest jednym ze sposobów realizowania przez gminę jej zadań publicznych, wykonując to zadanie gmina nie ma takiej swobody jak podmiot prawa prywatnego. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem, w tym zasady zbywania lokali mieszkalnych określone przez gminę, mają na celu niesienie pomocy mieszkaniowej osobom, najemcom lokali gminnych, których potrzeby mieszkaniowe są niezaspokojone. Przez niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe należy rozumieć brak tytułu prawnego do innego lokalu wykorzystywanego lub mogącego być wykorzystywanym na cele mieszkaniowe. Dla realizacji tego celu gmina nie tylko może, ale wręcz powinna tak ustalać zasady gospodarowania swym mieniem, aby realizować ów cel polegający na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców. W tym celu może zatem i powinna, ustalając zasady gospodarowania mieniem, różnicować sytuację swoich mieszkańców, oczywiście do granic zgodności z obowiązującymi przepisami prawnymi. W ocenie Sądu Rada Miasta podejmując przedmiotową uchwałę, prawidłowo zmierzała do zrealizowania nałożonych na nią zadań i nie naruszyła przepisów dotyczących zasad gospodarowania mieniem komunalnym. Obowiązujące przepisy, a w szczególności art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), przyznają najemcom pierwszeństwo w nabyciu najmowanego lokalu mieszkalnego. Nie rodzą jednak po stronie najemcy roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego, oznaczając jedynie zakaz zbywania rzeczy w sposób naruszający pierwszeństwo. W związku z powyższym argumenty skarżącej dotyczące istnienia obowiązku sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz najemców i niemożliwości odmówienia najemcy dokonania wykupu są pozbawione podstaw prawnych. W niniejszej sprawie lokal nie został przeznaczony do zbycia z uwagi na zaskarżony zapis uchwały Rady Miasta. Wyłączając możliwość sprzedaży lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego osobom posiadającym tytuł prawny do lokalu wykorzystywanego na cele mieszkaniowe, Rada Miasta nie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego do ustalania prawem miejscowym zasad zarządu mieniem gminy. Wprowadzone ograniczenie możliwości sprzedaży lokalu gminnego zdaniem Sądu prawidłowo realizuje nałożone przez ustawodawcę na gminę zadanie w postaci wymogu zaspokajania tych potrzeb mieszkaniowych mieszkańców, które nie zostały zaspokojone. Nie narusza zatem ani konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ani też art. 2 i art. 7, jak również art. 75 ust. 1 i art. 76 Konstytucji RP. Konstytucyjna zasada równości nie oznacza zakazu różnicowania sytuacji prawnej jednostek, o ile to zróżnicowanie jest uzasadnione wymogami zasady legalności i zasady demokratycznego państwa prawnego, a tak właśnie jest w tym przypadku, wprowadzone bowiem zróżnicowanie ma służyć prawidłowemu realizowaniu przez gminę nałożonego na nią zadania zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców. Rada Miasta pozbawiając możliwości preferencyjnego nabycia lokalu mieszkalnego osoby, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystywanego na cele mieszkaniowe, działała więc zgodnie z prawem, gdyż należy uznać, że potrzeby mieszkaniowe takiego najemcy są już zaspokojone. Zdaniem Sądu nieuzasadniony jest także zarzut skargi co do nadmiernej ogólności sformułowań użytych w zakwestionowanym przepisie uchwały. W ocenie Sądu wystarczająco precyzyjne są użyte w uchwale zwroty "zbył nieruchomość lub lokal", "posiada tytuł prawny", "lokal wykorzystywany na cele mieszkaniowe". Ich znaczenie wobec braku definicji legalnej należy rozumieć szeroko i taki właśnie cel tej regulacji prawnej potwierdził pełnomocnik organu. Szerokie rozumienie tych sformułowań jest zgodne z celem działania gminy, skoro ma ona realizować te potrzeby mieszkaniowe mieszkańców, które dotąd nie zostały zaspokojone. Nietrafny jest też zarzut dotyczący dowolności w ustaleniu obszaru, na którym miałaby być położona nieruchomość bądź lokal wykorzystywany na cele mieszkaniowe. Precyzyjnie wskazano bowiem, że chodzi o obszar Gminy i powiatów sąsiadujących, nie pozostawiono zatem podmiotom wykonującym tę uchwałę żadnej sfery dowolności przy jego ustalaniu. Użyte w uchwale pojęcia są zatem jasne i nie rodzą ryzyka dowolnej interpretacji. Nietrafny jest więc zarzut skargi, że użyte w §1 ust. 11 uchwały kryteria, z powodu których wyłączone są określone osoby z możliwości nabycia od gminy lokali gminnych są dowolne i nie realizują żadnych prawnie doniosłych zasad. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa w tym, że zaskarżony § 1 ust. 11 przedmiotowej uchwały za moment graniczny, od którego mają zastosowanie dalsze kryteria tegoż ustępu, przyjmuje chwilę wejście w życie uchwały Rady Miasta nr [...] z [...] 2003r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej. Jak wyjaśnił pełnomocnik organu, także w tej uchwale z 2003r., będącej aktem prawnym bezpośrednio poprzedzającym uchwałę zaskarżoną, identycznie uregulowano wyłączenia możliwości nabycia mieszkań z zasobu gminnego. Wprowadzona zatem data 3 października 2003r. stanowi kontynuację prawną abstrakcyjnych i generalnych zasad normatywnych obowiązujących w gminie od roku 2003 i nie można jej postawić zarzutu naruszenia zasady lex retro non agit. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu niezgodności z prawem § 8 ust. 2 powyższej uchwały, który przewiduje, że "Jeżeli nabywca nie złoży oświadczenia o zrzeczeniu się wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej, sprzedaż lokalu mieszkalnego następuje bez udzielenia bonifikaty", należy stwierdzić, że także w tej części zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Wprowadzona regulacja nie uzależnia bowiem sprzedaży lokalu od złożenia tego oświadczenia, a jedynie uzależnia wysokość udzielanej przy sprzedaży bonifikaty od rozliczenia uprzednio wpłaconej kaucji. Obowiązujące przepisy, w tym zwłaszcza art. 68 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), upoważniają właściwy organ do zastosowania bonifikaty, jednocześnie pozostawiając jego uznaniu jej wysokość i zasady na jakich będzie ona udzielana. Ustalone w zaskarżonej uchwale zasady nie naruszają wyrażonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasad prawidłowej i racjonalnej gospodarki mieniem komunalnym. Uznać zatem należy, że także w tej części zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd doszedł do przekonania, że zakwestionowane w skardze części uchwały Rady Miasta są zgodne z prawem. Z tego powodu skarga została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.