IV SA/Po 435/10

dnia 8 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Donata Starosta po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2010 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. R. na pismo z dnia (...) roku Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w S. w przedmiocie wniosku osoby niepełnosprawnej o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej postanawia odrzucić skargę UZASADNIENIE. W dniu [...] marca 2010r. skarżący M. R. wystąpił do Starosty Powiatowego w S.z wnioskiem o przyznanie jemu jako osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej, który następnie został przez skarżącego uzupełniony w dniu ...-03-2010 roku. Działający w imieniu Starosty Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w S. dnia ...-04-201O r. sprządził - pismo o negatywnym rozpatrzeniu wniosku skarżącego. W dniu [...]-04-2010 roku skarżący ponownie zwrócił się do Starosty Powiatowego w S. o rozpatrzenie jego wniosku ze stosownym uzasadnieniem. W odpowiedzi skarżący otrzymał pismo,w którym Dyrektor PUP w S. ponownie wymienił przyczyny negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego . Skarżący na poparcie swego stanowiska podał przepis art.12 a Ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( Dz. U. 2008 r. Nr 14 póz. 92 ze zm.) który stanowi, że "Osoba niepełnosprawna, o której mowa w art. 11 ust. l, może otrzymać ze środków Funduszu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej w wysokości określonej w umowie zawartej ze starostą, nie więcej jednak niż do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, jeżeli nie otrzymała środków publicznych na ten cel." Skarżący podniósł ,że on jest osobą niepełnosprawną, która nigdy nie ubiegała się, a co za tym idzie nigdy nie otrzymała środków z tej ustawy na podjęcie działalności gospodarczej. Ostatecznie skarżący wniósł o uznanie pisma Dyrektora PUP w S. za decyzję (koncepcja domniemania formy decyzji administracyjnej )I przywołał (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 1984 r. (SA/Wr 430/84; OSPiKA 1986 r. nr 9-10 póz. 176), uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r. (OPK 24/99; ONSA 2000 r. nr 2 póz. 54), uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r. (OPK 25/99; ONSA 2000 r. nr 2 póz. 55) i jej uchylenie, ewentualnie uznanie za nieważne stanowisko zawarte w piśmie Dyrektora PUP w S. w przypadku , gdyby Sąd stwierdził brak walorów decyzyjnych pisma z dnia ...-04-2010 roku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.Powyższe pismo zawierające negatywną odpowiedź Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w S. co do przyznania jako osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej M. R. zaskarżył skargą administracyjną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.Dyrektor PUP w S. dpowiadając na przedmiotową skargę wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, ewentualnie - na wypadek, gdyby to odrzucenie nie miało miejsca - o jej oddalenie. Dyrektor PUP w S. podniósł, że złożona skarga na negatywne rozpatrzenie przez organ administracyjny wniosku skarżącego w sprawie przyznania jemu jako osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej, jest niedopuszczalna.. Informacja organu z dnia ... kwietnia 2010r. o negatywnym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia ... marca 2010r. nie jest decyzją administracyjną. Ponadto, zdaniem organu, odmowa przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej nie jest także innym aktem lub czynnością wymienionym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, i które wyznaczają zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Biorąc zatem pod uwagę, iż skarga została złożona na czynność organu, która nie podlega kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, skarga jest niedopuszczalna i powinna podlegać odrzuceniu. Ponadto alternatywnie organ administracyjny podniósł, że gdyby przedmiotowa skarga nie została z jakichkolwiek przyczyn odrzucona, powinna być oddalona, ponieważ, w ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu i to z przyczyn wymienionych przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w S. w odpowiedzi na odwołanie Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych spraw, do których na mocy przepisów szczególnych stosuje się przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres orzekania sądów administracyjnych określony został w art. 3 § 1 – 3 ppsa, z którego wynika, iż zakres sądowej kontroli sprawowanej przez te sądy ograniczony został do kontroli działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 §2 ppsa sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie lub też rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; inne niż decyzja czy postanowienie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach akty nienormatywne organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty prawa miejscowego, akty nadzoru nad działalności organów jednostek samorządu terytorialnego, bezczynność organów w określonych przypadkach. Organy administracji nie są bowiem właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym, a taką czynnością jest z całą pewnością udzielanie na wniosek niepełnosprawnego przez Starostę w drodze umowy środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na prowadzenie działalności gospodarczej. Rację ma organ administracyjny ,że z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2008r. Nr 14, póz. 92 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz.U. Nr 194, póz. 1403 z późn. zm.) wynika, iż przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 6 rozporządzenia), natomiast dla odmowy przyznania środków nie przewidziano wprost formy decyzji administracyjnej, jak również zapisów, które pośrednio wskazywałyby na formę decyzji w przypadku odmowy przyznania środków. Zgodnie bowiem z § 5 ust. l i 2 cyt. rozporządzenia Starosta pisemnie informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku przeznaczonego do realizacji na dany rok w terminie 30 dni od dnia otrzymania kompletnego wniosku (...), a w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku starosta sporządza uzasadnienie. Negatywne rozpatrzenie sprawy następuje zatem w formie pisma, którego nie można utożsamiać z formą decyzji administracyjnej, bowiem organ nie ma podstaw do działania na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W uznaniu Sądu odmowa przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej nie jest także innym aktem lub czynnością wymienionymi w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, i które wyznaczają zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę dokonując wykładnii przepisów w kierunku ustalenia ,czy w tym konkretnie przypadku można mówić o przysługującej drodze sądowej przed sądem administracyjnym miał na względzie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczącą udzielania pożyczki w formie umowy z prowadządzym zakład pracy chronionej przez samorząd województwa. Poniżej przywołana uchwała została podjęta na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w niej ,że odmowa udzielenia prowadzącemu zakład pracy chronionej przez samorząd województwa pożyczki, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). 2. Na odmowę udzielenia pożyczki, o której mowa w pkt 1, nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. ( uchwała Sądu Administracyjnego w Warszawie II GPS 1/06 ONSAiWSA 2006/4/95, Wokanda 2006/9/34, OSP 2006/11/122). W treści uzasadnienia tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dokonał szczegółowej analizy prawnej przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) i wydanych na podstawie tej ustawy rozporządzeń. Gdzie między innymi odniósł się też do przepisów normujących udzielanie pożyczki niepełnosprawnemu na prowadzenie działalności gospodarczej. Wyrażony pogląd przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przejawia się w tym ,że wszystkie rozporządzenia wydane w oparciu o delegacje zawarte w powyższej ustawie wprowadzają do postępowania w sprawie udzielenia pomocy na podstawie umowy pożyczki etap "rozpatrzenia" wniosku, nie określając czynności (aktu) kończącego to rozpatrzenie. Z treści tych przepisów w szczególności nie wynika, że jest to zewnętrzny akt organu administracji publicznej, adresowany do podmiotu ubiegającego się o pożyczkę. Gdyby takie właśnie były intencje prawodawcy, to przewidziano by co najmniej doręczenie tego aktu zainteresowanemu. Rozporządzenia mówią jedynie o zawiadomieniu o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. W ustawie o rehabilitacji przewidziano udzielanie na podstawie umowy pomocy w związku z aktywizacją zawodową niepełnosprawnych w kilku jeszcze sytuacjach. W każdej z nich podmiotem udzielającym pomocy jest organ administracji publicznej. Akty wykonawcze do ustawy, wydane na przykład na podstawie między innymi art.12 a, regulujące szczegółowe zasady (warunki) i tryb udzielania pomocy określonej w ustawie, jeżeli ustawa stanowi, że tę pomoc udziela się na podstawie umowy, posługują się zbliżonymi procedurami prawnymi. Wynika z nich, że w każdym z takich wypadków następuje rozpatrzenie wniosku o udzielenie pomocy, a o wyniku tego rozpatrzenia powiadamia się wnioskodawcę. W żadnym z aktów wykonawczych nie łączy się owego "rozpatrzenia" wniosku z wydaniem decyzji administracyjnej czy podjęciem innego aktu lub czynności o charakterze administracyjnoprawnym, nawet jeżeli rozpatrzenie prowadzi do odmowy udzielenia pomocy. Uzewnętrznienie woli podmiotu rozpatrującego wniosek w kwestii udzielenia bądź nieudzielania pomocy określano w tych przepisach jako zawiadomienie wnioskodawcy o sposobie rozpatrzenia wniosku. Oceniając charakter tego "rozpatrzenia" wniosku, wprowadzonego przepisami wykonawczymi i traktowanego jako etap postępowania w sprawie o udzielenie pomocy, (...) należy uwzględnić przede wszystkim uwarunkowania w zakresie wydawania przepisów wykonawczych, wynikające z art. 92 Konstytucji RP (...). Rozporządzenie wykonawcze powinno być zgodne z ustawą pod względem zarówno merytorycznym, jak i instrumentalnym. Nie może więc regulować spraw odmiennie niż ustawa nie tylko w odniesieniu do kwestii materialnoprawnych, ale również proceduralnych. Jeżeli zatem ustawa przewiduje umowny tryb udzielania pomocy, to przepis wykonawczy, regulujący szczegółowy tryb postępowania w sprawach o udzielanie takiej pomocy, nie może tego czynić w sposób niespójny z treścią zawartą w ustawie (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 kwietnia 1987 r. sygn. akt K 1/87, OTK 1987 r., poz. 3). Za taką niespójność zaś należałoby niewątpliwie uznać wprowadzenie w akcie wykonawczym decyzji jako władczego rozstrzygnięcia poprzedzającego zawarcie umowy o udzieleniu pomocy. Niezależnie od tego, jaką treść przypisano by tej decyzji, redukowałaby ona znaczenie umowy o udzielenie pomocy do roli aktu technicznego, czysto wykonawczego. Z tego powodu takie rozwiązanie naruszałoby zakres środków prawnych ustalonych w ustawie o rehabilitacji i przewidzianych do realizowania celów tej ustawy Na tle tych uregulowań w orzecznictwie sądów administracyjnych jest prezentowany pogląd, że jeżeli podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa cywilnoprawna, taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem. Oznacza to, że przepisy ustawy wykluczyły organy administracji publicznej od działania na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r. sygn. akt II GSK 70/05, "LEX" nr 155867). Podobnie w postanowieniu z dnia 8 grudnia 2003 r. sygn. akt III SA 2835/03 ("LEX" nr 155869) NSA uznał procedurę wydawania opinii przez Zespół do Spraw Udzielania Wsparcia Finansowego Przedsiębiorcom, jak i procedurę wydawania rozstrzygnięcia przez właściwego ministra, przewidziane w wyżej wymienionej ustawie z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji, za niemające charakteru sformalizowanego postępowania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei w postanowieniu z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt II SAB/Wa 224/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niedopuszczalną skargę na bezczynność organu w sprawie zawarcia umowy o refundację kosztów zatrudnienia młodocianego pracownika. Zdaniem Sądu, tego rodzaju umowa o refundację kosztów zatrudnienia młodocianego pracownika, zawierana pomiędzy starostą a pracodawcą, przewidziana w obowiązującej wówczas ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jest umową cywilnoprawną i dlatego związane z nią czynności nie należą do spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych. Istotnym argumentem na rzecz publicznoprawnego charakteru rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia pożyczki nie może być również wzgląd na konstytucyjny obowiązek zapewnienia ochrony sądowej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przyznaje każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez uzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1). W Konstytucji znaleźć można też zasadę, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 2). W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca nie jest pozbawiony skutecznej ochrony sądowej w zakresie dochodzonej pożyczki. Takie roszczenie o udzielenie pożyczki będzie podlegało ochronie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Z tego względu, na podstawie art. 58 §1 pkt 1 i §3 ppsa Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.