II OSK 1745/10

Dnia 24 września 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 24 września 2010 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2010 roku sygn. akt II SAB/Gd 17/10 odrzucające skargę E.J. na bezczynność Rady Miasta Pruszcza Gdańskiego w przedmiocie podjęcia uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę E.J. na bezczynność Rady Miasta Pruszcza Gdańskiego w przedmiocie podjęcia uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżąca wniosła skargę na niewykonanie przez Radę Miasta Pruszcza Gdańskiego czynności nakazanych prawem, to jest na brak usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański "Osiedle Wschód" uchwalonego uchwałą z dnia 25 sierpnia 2004 r. i dostosowanie go do treści pozytywnie rozstrzygniętych uwag wniesionych do projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Pruszcz Gdański. Skarżąca wniosła o nakazanie organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko Gminy Miasta Pruszcz Gdański. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że sądy administracyjne nie zastępują organów administracji, a wnoszenie skarg na bezczynność tych organów dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy nie wydają one decyzji, postanowień lub innych indywidualnych aktów administracyjnych w sprawach szczegółowo wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istota skargi wniesionej w tej sprawie dotyczy żądania wdrożenia procedury związanej ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wprowadzenie do jego treści zapisów odpowiadających rozstrzygniętym uwagom do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zagadnienia dotyczące procedury oraz obowiązku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uregulowane są w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z tą ustawą uchwalanie planu nie następuje w żadnej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest to natomiast akt prawa miejscowego. Należy też wskazać, że uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, poza przypadkami kiedy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Inicjatywa podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do tej rady lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - art. 14 ust. 1 i 4 ustawy, zaś organem wyłącznie właściwym do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której to uchwale określa się granice obszaru objętego projektem planu, jest rada gminy. Skoro uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, to nie ma również podstaw do zastosowania art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Sąd I instancji uznał, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność rady gminy w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy sporządzanie takiego planu (jego zmiany) nie jest obowiązkowe. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca zarzucając naruszenie art. 149 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na uznaniu, że nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność gminy w przedmiocie braku uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy pozostaje on sprzeczny z postanowieniami studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy. W uzasadnieniu wywiedziono, że stosownie do treści art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeśli plan jest niezgodny ze studium to plan należy do tegoż studium dostosować. Przepis ten stanowi przepis szczególny, który nakazuje gminie obowiązkowe sporządzenie planu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 ustawy). Skarga w niniejszej sprawie została oparta właśnie na cytowanym wyżej przepisie art. 101a ustawy. Stanowi zatem specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – która to skarga nie przysługuje w przypadku aktów prawa miejscowego. Regulacja zawarta w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym będzie miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przepis art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi przepis szczególny dla przepisu art. 14 ust. 7 tejże ustawy w tym sensie, że jeżeli stwierdzono niezgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w drodze uwzględnienia uwag do uchwały o zmianie studium, to organ gminy zobligowany jest do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem zmian wynikających z owych uwag? W konsekwencji czy w takim stanie faktycznym można mówić o niewykonywaniu przez organ gminy czynności nakazanych prawem, które to niewykonywanie uzasadnia wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 w związku z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć negatywnie. Nie ulega wątpliwości, że sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieści się we władztwie planistycznym gminy, która może, ale nie musi takiego planu uchwalać, chyba, że obowiązek taki wynika z przepisów szczególnych (art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Takimi przepisami są między innymi zapisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2005, Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Chodzi tu zatem co do zasady o przepisy odrębne, które dla określonych rodzajów terenów wymagają sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania terenu. Niewątpliwie jednak taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką procedurą, bowiem organ zdecydował się nie na uchwalania nowego planu, lecz na wprowadzenie zmian do planu już obowiązującego, prowadząc stosowną procedurę planistyczną, która jednakże nie zakończyła się uchwaleniem planu. Nie oznacza to jednak, że w związku z powyższym na organie ciąży obowiązek sporządzenia planu, bowiem nadal działa on w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego i tylko on uprawniony jest do podjęcia (bądź też nie) stosownej uchwały. Nie ulega wątpliwości, że uchwalając plan organ związany jest zapisami studium. Jednakże z przepisu art. 9 ust. 4 ustawy nie sposób wywieść obowiązku organu dostosowania planu do zmienionego studium po tym jak już plan został uchwalony i prowadzona jest procedura zmierzające do zmiany planu. Przepis powyższy może jedynie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności planu czy to przez organ nadzoru czy to przez sąd administracyjny w przypadku ustalenia, że tenże plan został wydany niezgodnie z zapisami wiążącego studium. Innymi słowy, uchwalenie zmian do studium jest elementem procedury planistycznej zmierzającej do zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że na organie gminy ciąży obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też jako niezasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej, bowiem Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, a zatem słusznie zastosował przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a jednocześnie nie mógł zastosować przepisu art. 149 p.p.s.a., bowiem na przeszkodzie merytorycznemu rozpoznaniu skargi stanęła prawidłowo dokonana przez Sąd I instancji interpretacja przepisu art. 101a ustawy o samorządzie gminnym w związku z cytowanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w postanowieniu.