VI SA/Wa 356/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. (dalej powoływana również jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 8000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Brak licencji stwierdzono podczas kontroli drogowej pojazdu marki [...] nr rej. [...] na drodze krajowej [...]. Pojazd, którym były przewożone kegi z piwem z C. do B., był kierowany przez D. H. Kierowca nie był pracownikiem skarżącej, która wówczas działała pod firmą "H." sp. z o.o. Na dzień kontroli, przedmiotem działalności skarżącej była sprzedaż hurtowa żywności, napojów i wyrobów tytoniowych (v. odpis z KRS z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz pismo strony z [...] sierpnia 2003 r.). W toku postępowania, na podstawie pisma Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz pisma Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego (BOTM) z dnia [...] czerwca 2009 r. ustalono, że skarżącej nie udzielono licencji na wykonywanie krajowego lub międzynarodowego transportu drogowego rzeczy. Należy wskazać, że pierwsza decyzja administracyjna wydana w niniejszej sprawie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w dniu [...] czerwca 2003 r. (decyzja Nr WITD – [...]) o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 4200 złotych za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia oraz bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji decyzją Głównego Inspektora transportu Drogowego z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...]. Kolejna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 11 000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (8000 złotych), a także bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych (3000 złotych) została uchylona przez organ odwoławczy w części dotyczącej kary za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych i w tym zakresie umorzono postępowanie organu I instancji. Nadto GITD uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (v. decyzja GITD z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...]) Zarówno decyzja GITD z [...] marca 2004 r. Nr [...], jak i decyzja z [...] maja 2009 r. Nr [...] nie były zaskarżone do sądu administracyjnego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej decyzją GITD z [...] maja 2009r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...], na podstawie m.in. art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z l.p.1.1. załącznika do tej ustawy, nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8000 złotych za wykonywanie transportu drogowego rzeczy bez wymaganej licencji. W uzasadnieniu tejże decyzji organ wskazał, iż stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. W ocenie organu, w dniu kontroli strona wykonywała przewóz drogowy rzeczy, a nie przewóz na potrzeby własne, gdyż kierujący pojazdem D. H. nie był pracownikiem skarżącej spółki. Ze względu na to, iż skarżąca nie legitymowała się licencją na wykonywanie transportu drogowego, wymaganą przepisem art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zasadnym było nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 8000 złotych stosowanie do l.p. 1.1. załącznika do tejże ustawy. Organ stwierdził także, że z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego – stan na dzień [...] lutego 2006 r. wynika, iż Przedsiębiorstwo "H." spółka z o.o. zmieniło nazwę na "A." sp. z o.o. co uzasadnia twierdzenie, że adresatem decyzji jest firma "A." sp. z o.o. z siedzibą w P. W odwołaniu do tej decyzji skarżąca wnosząc o uchylenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia ewentualne o zmianę decyzji poprzez wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 4200 złotych zarzuciła naruszenie zasady reformationis in peius. Podniosła także, że wymiar kary za naruszenie określony w l.p.1.1. nie obowiązywał w chwili kontroli. W ocenie strony, orzeczona kara jest wyższa niż pierwotnie obowiązująca. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 5 pkt 1, art. 8 ust. 1 , art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm. dalej jako "u.t.d.") oraz lp. 1.1.1 załącznika do tej ustawy, uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1) oraz nałożył na spółkę A. karę pieniężną w wysokości 8000 złotych za wykonywanie transportu drogowego rzeczy bez wymaganej licencji na podstawie l.p. 1.1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym (pkt 2). Organ stwierdził, że w dniu kontroli był wykonywany przewóz drogowy rzeczy a nie przewóz na potrzeby własne, ponieważ fakt kierowania pojazdem przez osobę niezatrudnioną przez przedsiębiorcę wykonującego sporny przewóz, tj. przez skarżącą świadczy o tym, że nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. Nieposiadanie przez skarżącą licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy czyniło natomiast zasadnym nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 8000 złotych określonej w l.p.1.1.1.załącznika do u.t.d. a nie na podstawie l.p.1.1. załącznika do u.t.d. jak uczynił to organ pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że należy wydać decyzję o charakterze merytoryczno- reformacyjnym. Organ wskazał przy tym na zmiany stanu prawnego dokonane w okresie od daty zdarzenia do daty orzekania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy. Reasumując swoje stanowisko oraz odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji WITD organ odwoławczy stwierdził, że kolejne nowelizacje ustawy o transporcie drogowym doprowadziły do sytuacji, że na skarżącą należy nałożyć karę pieniężną w wysokości 8000 złotych, a nie w kwocie 10.000 złotych, która obowiązywałaby w oparciu o stan prawny na dzień kontroli. W skardze do Sądu na powyższą decyzję GITD, spółka – reprezentowana przez adwokata - wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...]. Decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 21 § 1 pkt 1, art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez nieuwzględnienie przedawnienia zobowiązania wynikającego z przedmiotowej kary pieniężnej, do której należy stosowa przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca przytoczyła pogląd zawarty w wyroku tutejszego Sądu z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 389/07. Ponadto zarzucono naruszenie art. 139 k.p.a. i art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się przez zastosowanie nowego taryfikatora kar pieniężnych, który nie obwiązywał w dacie kontroli a nadto orzeczenie kary wyższej niż pierwotnie obowiązująca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zakwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Powyższa decyzja została wydana na podstawie 138 § 1 pkt 2 zd. pierwsze k.p.a. w myśl, którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości (...) i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] wskazano błędną podstawę prawną stwierdzonego naruszenia l.p. 11 załącznika do u.t.d. zamiast l.p. 1.1.1 załącznika do u.t.d. Z pewnością nie jest wada nieistotna decyzji organu pierwszej instancji, która mogła być usunięta w drodze rektyfikacji decyzji na podstawie art. 111-113 k.p.a. Nadto należy podkreślić, że organ odwoławczy nie miał żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy, a więc nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego a także, że nie został naruszony zakaz reformationis in peius (kara nałożona przez organ odwoławczy jest w tej samej wysokości, co kara nałożona decyzją z dnia [...] lipca 2009 r.). Spełnione zostały wiec przesłanki do skorzystania z możliwości wydania decyzji na podstawie powołanego przepisu. Oceniając prawidłowość zastosowania l.p.1.1.1 załącznika do u.t.d. jako podstawy nałożonej sankcji administracyjnej należy stwierdzić, że organ odwoławczy ma rację wskazując, iż w rozpatrywanej sprawie wysokość kary za stwierdzone podczas kontroli naruszenie określała ta liczba porządkowa załącznika do ustawy transporcie drogowym. W niniejszej sprawie ustalono, że skarżąca wykonywała w dniu [...] czerwca 2003 r. transport drogowy rzeczy. Zdaniem Sądu jest to ustalenie prawidłowe. Nie mógł być to bowiem przewóz na potrzeby własne, o jakim mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d., ponieważ kierujący pojazdem nie był pracownikiem skarżącej spółki. W brzmieniu na dzień kontroli (tekst pierwotny Dz. U. 2001 r. Nr 125, poz. 1371) przepis ten stanowił pojazdy mechaniczne używane do przewozu muszą być prowadzone przez pracowników przedsiębiorcy (v. art. 4 pkt 4 lit c) u.t.d.). Ponieważ nie był to przewóz na potrzeby własne był to więc transport drogowy. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 u.t.d. (tekst pierwotny) podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, zwanej dalej "licencją". Takiej licencji spółka nie posiadała, co zresztą nie jest przez skarżącą kwestionowane, a zarazem ustalenie to ma oparcie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy w postaci pism z BOTM oraz ze Starostwa Powiatowego w B. Wykonywanie transportu drogowego rzeczy bez licencji stanowiło w dniu kontroli naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 1 u.t.d., który to przepis wówczas stanowił: Kto wykonuje transport drogowy (....) bez wymaganej licencji oraz wypisu z wykazu numerów rejestracyjnych pojazdów samochodowych stanowiącego załącznik do tej licencji (...) podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 15.000 zł. Zgodnie z l.p. 1.1. załącznika w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów związanych z wykonywaniem transportu drogowego kara za wykonywanie transportu drogowego bez licencji wynosiła na dzień kontroli, tj. 17 czerwca 2003 r. 10.000 złotych. Ponieważ postępowanie w sprawie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 23 lipca 2003 r., co miało miejsce w dniu 29 września 2003 r., kara pieniężna za to naruszenie wynosi 8000 złotych (v. Dz. U. z 2003 r., Nr 149, poz. 1452 oraz l.p. 1.1.1. zmienionego załącznika do u.t.d.). Wynika z to z treści art. 8 ustawy nowelizującej zgodnie z którym, do postępowania w sprawach wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, stosuje się przepisy tej ustawy. Jak stwierdził Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2008r. sygn. akt II GSK 104/08, LEX 566198, przepis międzyczasowy nakazujący stosować nowe prawo do zdarzeń sprzed jego wejścia w życie stanowi odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz i nie może być interpretowany przy użyciu wykładni rozszerzającej. Do rodzaju i dolegliwości stosowanej sankcji co do zasady stosować należy przepisy obowiązujące w chwili naruszenia prawa. W tym przypadku mieć jednak należy na względzie, że w doktrynie prawa znana jest zasada nakazująca wsteczne działanie ustawy względniejszej (lex mitior retro agit). Dlatego też nie można wykluczyć stosowania nowego prawa, jeżeli jest ono względniejsze. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy, ponieważ wysokość kary ustalona ustawą nowelizującą jest niższa niż pierwotnie (w chwili zdarzenia) obowiązująca dlatego organ słusznie zastosował sankcję względniejszą. W tym stanie rzeczy za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi, że wydano decyzję na niekorzyść strony odwołującej się poprzez zastosowanie taryfikatora, który nie obowiązywał w chwili zdarzenia. Odnosząc się w tym miejscu do generalnego zarzutu strony naruszenia zasady wyrażonej w art. 139 k.p.a. należy stwierdzić, że również i ten zarzut nie jest uzasadniony. Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy dwukrotnie wydając decyzje na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł naruszyć zakazu rozstrzygnięcia na niekorzyść, ponieważ zakaz ten adresowany jest do organu odwoławczego, a nie do organu I instancji, któremu organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zarzut naruszenia przepisów ustawy Ordynacja podatkowa również nie może zostać uwzględniony. Przepisów tejże ustawy nie stosuje się, wbrew twierdzeniom skarżącej, w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje przedawnienia rozstrzygania w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych i nie odwołuje się w tym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej. Wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2007r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 389/07, na który powołuje się skarżąca dotyczy kwestii zwrotu odsetek z tytułu niezasadnie pobranej kary pieniężnej, a także zwrotu należności z tytułu pobranych kosztów egzekucyjnych wraz z należnymi odsetkami. Należy podkreślić, że Sąd procedował w tamtej sprawie mając na względzie art. 94 u.t.d., stąd, w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, stwierdzenie zawarte w ww. wyroku z 31 maja 2007 r., że do "kar pieniężnych o których mowa w art. 92 ust. 1 u.t.d. nakładanych i egzekwowanych przez organy inspekcji transportu drogowego stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej – z czego skarżąca wywodzi możliwość przedawnienia (v. rozdział 7 działu III wygaśnięcie zobowiązań podatkowych, art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji) należy rozpatrywać w aspekcie pozostałych argumentów uzasadnienia, a nie w oderwaniu od przedmiotu sprawy w której zapadło to orzeczenie. Uznając, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] jest zgodna z prawem, skargę spółki A. należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.